TS. Nguyễn Văn Lành

Trường Đại học Công nghệ và Quản lý Hữu Nghị,

Email: dungnguyenthanhtra79@gmail.com

Tóm tắt

Bài viết tập trung phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai tại Việt Nam; đồng thời làm rõ các điểm mạnh, hạn chế và những tác động cụ thể của từng yếu tố bao gồm: hệ thống pháp luật và chính sách đất đai hiện hành, cùng các nhóm yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, môi trường đến hiệu quả quản lý đất đai. Từ thực tiễn quản lý đất đai tại một số địa phương như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng và một số khu vực nông thôn; so sánh sự thay đổi qua các mốc chính sách quan trọng như Luật Đất đai 2013, bài viết cũng rút ra bài học và đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai tại Việt Nam trong thời gian tới.

Từ khóa: Quản lý đất đai, Luật Đất đai, chính sách đất đai, hiệu quả quản lý

Summary

This paper examines factors impacting the effectiveness of state management over land in Vietnam, highlighting both strengths and limitations, as well as the specific impacts of each factor, including the current legal and policy framework and the economic, social, political, and environmental conditions influencing land management. Based on practical experiences from various localities such as Ho Chi Minh City, Hanoi, Da Nang, and selected rural areas, and through comparisons across key policy milestones, notably the 2013 Land Law, the paper draws lessons learned and proposes specific solutions to improve the effectiveness and efficiency of land management in Vietnam in the future.

Keywords: Land management, Land Law, land policy, management effectiveness

ĐẶT VẤN ĐỀ

Đất đai là tài nguyên đặc biệt và là tư liệu sản xuất quan trọng, gắn liền với không gian sinh tồn và phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai vô cùng quan trọng nhằm đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả, công bằng và bền vững, góp phần ổn định kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia. Hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai thể hiện ở việc xây dựng và thực thi chính sách pháp luật phù hợp; phân bổ, sử dụng đất hợp lý; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, cũng như giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường và công bằng xã hội, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI

Quản lý nhà nước về đất đai là sự tác động có tổ chức và bằng pháp luật của nhà nước lên các quan hệ đất đai, nhằm sử dụng và bảo vệ đất đai một cách hiệu quả, bền vững. Theo Luật Đất đai hiện hành, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua một hệ thống các nội dung cụ thể, bao gồm: (1) Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất và lập bản đồ địa chính; (2) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (3) Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất; (4) Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (5) Đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ), thống kê, kiểm kê đất đai; (6) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật đất đai; (7) Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Đây là 7 nhóm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai được xác định tại Luật Đất đai 1993 và đã được tập trung thực hiện từ đó đến nay. Hiệu quả quản lý đất đai thể hiện qua việc quy hoạch sử dụng đất khoa học; giao đất - thu hồi đất đúng quy định; đăng ký cấp giấy chứng nhận kịp thời; thị trường quyền sử dụng đất vận hành thông suốt; nguồn thu từ đất đóng góp cao mà bền vững; các tranh chấp, vi phạm được kiểm soát, giải quyết dứt điểm.

CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Hệ thống pháp luật và chính sách đất đai hiện hành

Đến nay, hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam đã được xây dựng tương đối đầy đủ, làm nền tảng cho quản lý nhà nước về đất đai. Theo đó, Luật Đất đai 2013 và các nghị định, thông tư hướng dẫn đã tạo ra khung pháp lý tương đối đồng bộ, chặt chẽ cho các hoạt động quản lý, sử dụng đất. Nhiều cải cách quan trọng của Luật 2013 được đánh giá cao: (i) Quy định rõ ràng hơn về quyền và trách nhiệm của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai, đảm bảo dân chủ, công khai trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Người dân và cộng đồng được tham gia đóng góp ý kiến vào quá trình lập quy hoạch, qua đó quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch được chú trọng hơn. (ii) Siết chặt các điều kiện giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, kèm chế tài mạnh đối với trường hợp được giao đất nhưng không đưa đất vào sử dụng đúng tiến độ, ví dụ như cho phép Nhà nước thu hồi không bồi thường các dự án được giao đất nhưng chậm tiến độ hoặc bỏ hoang, nhằm ngăn ngừa tình trạng giữ đất, lãng phí. (iii) Mở rộng hơn quyền tiếp cận đất đai cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức, tạo thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh.

Nhờ những đổi mới đó, từ sau 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt kết quả đáng ghi nhận: đất đai tham gia mạnh vào thị trường bất động sản, đóng góp lớn cho phát triển kinh tế - xa hội và tăng thu ngân sách. Chính sách tài chính đất đai dần vận hành theo nguyên tắc thị trường, bình đẳng giữa các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài. Thủ tục hành chính về đất đai được cải cách, đơn giản hóa, tạo thuận lợi hơn cho người dân, doanh nghiệp. Có thể nói, pháp luật đất đai hiện hành đã giải quyết căn bản nhiều vấn đề quản lý trước đây, đồng thời phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội.

Mặc dù Luật Đất đai 2024 mang tính đột phá, việc triển khai ban đầu cũng phát sinh một số khó khăn cần khắc phục. Chẳng hạn, việc bỏ khung giá đất dẫn đến bảng giá đất mới nhiều nơi tăng vọt gấp nhiều lần, kéo theo nghĩa vụ tài chính (thuế, tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích) của người dân tăng đột biến. Ở TP. Hồ Chí Minh, sau khi dự thảo bảng giá mới tăng 2,4-38 lần so với cũ, nhiều người dân và doanh nghiệp đã phản ứng vì chi phí đất tăng lên quá cao. Chính phủ phải chỉ đạo Thành phố điều chỉnh lộ trình tăng giá đất một cách phù hợp, tránh gây “sốc” cho người sử dụng đất. Điều này cho thấy cải cách chính sách cần đi kèm bước thực hiện thận trọng, đánh giá đầy đủ tác động thì mới phát huy hiệu quả mong muốn. Dù vậy, về tổng thể, việc hoàn thiện thể chế thông qua Luật Đất đai 2024 khẳng định quyết tâm của Nhà nước nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, giải quyết những bất cập cố hữu của hệ thống cũ.

Tóm lại, hệ thống pháp luật và chính sách đất đai hiện hành ở Việt Nam đã có những khung khổ quan trọng nhưng vẫn còn không ít hạn chế cần khắc phục. Đây chính là nền tảng mà từ đó các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, môi trường và công nghệ sẽ tác động qua lại, ảnh hưởng đến hiệu quả thực tế của công tác quản lý nhà nước về đất đai.

Yếu tố kinh tế

Hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi các điều kiện và yêu cầu kinh tế. Trước hết, sự phát triển kinh tế tạo sức ép lớn lên công tác quản lý đất đai. Trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, nhu cầu sử dụng đất cho công nghiệp, đô thị, hạ tầng tăng cao, Nhà nước phải liên tục thu hồi, chuyển đổi mục đích sử dụng đất để phục vụ các dự án phát triển. Nếu quản lý không tốt (quy hoạch thiếu tầm nhìn, thu hồi đất tràn lan, bố trí sử dụng kém hiệu quả) sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực đất đai và mất cân bằng mục đích sử dụng. Mặt khác, khi nhu cầu sử dụng đất tăng lên, nguồn thu ngân sách từ đất cũng tăng, tạo nguồn lực thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tại Hà Nội, nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mỗi năm đóng góp khoảng 20.000-28.000 tỷ đồng, chiếm tới 15%-18% tổng thu ngân sách Thành phố. Ở nhiều địa phương, tiền đấu giá đất, cho thuê đất là nguồn lực chính để đầu tư hạ tầng. Điều này có mặt tích cực (huy động được nguồn lực đất đai cho phát triển), nhưng cũng tiềm ẩn rủi ro nếu chính quyền chạy theo nguồn thu từ đất đai mà buông lỏng quản lý, dẫn đến “sốt đất” hoặc phát triển thiếu bền vững. Chẳng hạn, giai đoạn vừa qua không ít địa phương phê duyệt nhiều dự án khu đô thị, sân golf… nhằm tăng thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, gây nên tình trạng chuyển đổi đất nông nghiệp ồ ạt và nguy cơ dư thừa bất động sản.

Thêm vào đó, thị trường bất động sản tác động mạnh đến quản lý đất đai. Giá đất tăng cao trong những năm gần đây vừa là thách thức vừa là động lực cho cơ quan quản lý. Mặt tích cực, giá trị đất tăng làm tăng nguồn thu thuế, phí liên quan đến đất; giúp các địa phương thu được nhiều tiền hơn khi đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, mặt tiêu cực là hiện tượng đầu cơ, thổi giá đất khiến thị trường phát triển nóng, vượt tầm kiểm soát của chính sách. Tại Hà Nội, thị trường đất đai phát sinh hiện tượng đầu cơ và tăng giá đột biến, gây phân hóa giàu nghèo và cản trở doanh nghiệp tiếp cận đất sản xuất. Bình quân giá đất ở Hà Nội đã cao gấp khoảng 2 lần TP. Hồ Chí Minh và tiệm cận các thủ đô lớn trên thế giới, trong khi thu nhập và hiệu quả sử dụng đất lại thấp hơn nhiều. Đây là dấu hiệu thị trường bị méo mó do đầu cơ, xuất phát từ những lỗ hổng trong quản lý đất đai (như việc duy trì quá lâu khung giá đất thấp, cơ chế 2 giá đất). Chính cơ chế 2 giá đất đã khiến công tác đền bù giải tỏa cực kỳ khó khăn, người dân nhận đền bù thấp không đủ tái ổn định cuộc sống nên khiếu kiện kéo dài. Đồng thời, giá đất “ảo” tăng cao khiến doanh nghiệp chịu chi phí đầu vào lớn, môi trường kinh doanh kém hấp dẫn. Nhà nước đang nỗ lực xóa bỏ tình trạng 2 giá bằng Luật Đất đai 2024 (bỏ khung giá, định giá theo thị trường), nhưng việc điều chỉnh giá đất lên sát giá thị trường phải có lộ trình phù hợp, nếu không chi phí đất đai sẽ “đẩy” mặt bằng giá nhà, giá thuê đất tăng đột biến, gây nguy cơ bong bóng bất động sản và khiến các doanh nghiệp nhỏ gặp khó khă.

Yếu tố xã hội

Yếu tố xã hội bao gồm các vấn đề về dân số, cộng đồng, văn hóa và trật tự xã hội… có ảnh hưởng lớn đến quản lý đất đai. Trước hết, gia tăng dân số và quá trình đô thị hóa làm nhu cầu về đất ở, đất dịch vụ đô thị tăng mạnh, đặc biệt tại các thành phố lớn. Năm 2023, dân số Việt Nam đã vượt 100 triệu người; mật độ dân số cao ở đô thị gây sức ép mở rộng không gian đô thị. Quản lý đất đai phải đối mặt với yêu cầu chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở, đất xây dựng hạ tầng, trong khi vẫn phải đảm bảo an ninh lương thực và môi trường sống. Nếu quy hoạch không tốt sẽ dẫn tới tình trạng đô thị “bê tông hóa” thiếu không gian xanh, trong khi đất canh tác ở nông thôn bị thu hẹp, ảnh hưởng tới sinh kế của nông dân. Thực tế đã cho thấy, những năm qua, nhiều khu vực ngoại thành Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng đã chuyển đổi hàng nghìn hecta đất sang phát triển khu đô thị, khu công nghiệp. Công tác này giúp cải thiện diện mạo đô thị nhưng cũng nảy sinh nhiều hệ lụy xã hội nếu người dân mất đất nông nghiệp không được hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp phù hợp. Do đó, hiệu quả quản lý đất đai không thể chỉ đo bằng số dự án triển khai, mà còn bằng việc đảm bảo đời sống, sinh kế người dân vùng chuyển đổi.

Khiếu nại, tranh chấp đất đai là vấn đề xã hội nổi cộm, ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả quản lý. Có thời điểm, gần 70% đơn thư khiếu nại, tố cáo gửi các cơ quan công quyền liên quan đất đai; nhiều vụ khiếu kiện đông người liên quan đến thu hồi đất, đền bù, tái định cư. Những vụ việc kéo dài gây mất ổn định xã hội và tốn kém nguồn lực xử lý. Nguyên nhân một phần do chính sách, pháp luật còn bất cập, nhưng cũng do ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận người dân chưa cao và niềm tin của họ vào chính sách chưa vững. Nếu chính quyền công khai minh bạch thông tin quy hoạch, giá bồi thường hợp lý và đối thoại tốt với dân thì sẽ giảm được tìnht rạng này. Ngược lại, thiếu minh bạch, dân chủ sẽ khiến người dân dễ bức xúc, dẫn tới khiếu kiện. Chính vì vậy, Luật Đất đai nhấn mạnh nguyên tắc dân chủ, công khai trong quản lý đất đai, đòi hỏi các cấp chính quyền phải tôn trọng quyền tiếp cận thông tin và tham gia của người dân trong quá trình quyết định về đất đai.

Một khía cạnh xã hội nữa là phong tục, tập quán và tâm lý liên quan đến đất đai. Đối với người Việt, đất đai có ý nghĩa rất quan trọng về kinh tế lẫn tinh thần (đất hương hỏa, đất tổ tiên, quê cha đất tổ). Do đó, quản lý đất đai đòi hỏi phải khéo léo xử lý các vấn đề nhạy cảm như đất tôn giáo, đất nghĩa trang, đất của cộng đồng… Luật Đất đai 2013 và 2024 đều có điều khoản riêng về đất tín ngưỡng, tôn giáo; đất có nguồn gốc nông lâm trường quốc doanh… và Nhà nước đã quan tâm hơn đến việc cấp đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số. Hiệu quả quản lý sẽ cao hơn nếu các chính sách này được thực thi đầy đủ, giúp đồng bào ổn định trên đất, hạn chế “điểm nóng” do đất đai gây ra.

Yếu tố chính trị và thể chế

Các yếu tố chính trị, thể chế bao trùm môi trường quản lý và quyết định trực tiếp định hướng, hiệu lực quản lý đất đai. Trước hết, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước là yếu tố chi phối. Trong mỗi giai đoạn, Đảng có nghị quyết chuyên đề về đất đai (như Nghị quyết 19-NQ/TW năm 2012; Nghị quyết 18-NQ/TW năm 2022) làm cơ sở hoàn thiện luật pháp. Hiệu quả quản lý sẽ cao nếu thể chế hóa kịp thời và đúng đắn các chủ trương này. Chẳng hạn, Nghị quyết 19 (2012) đề ra định hướng đổi mới chính sách đất đai cho thời kỳ công nghiệp hóa, làm cơ sở để Luật Đất đai 2013 ra đời với nhiều cải cách phù hợp. Đến nay, Nghị quyết 18 (2022) tiếp tục chỉ rõ các bất cập và định hướng “hoàn thiện thể chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý” đất đai trong giai đoạn mới, và đã được thể chế bằng Luật Đất đai 2024. Điều này cho thấy yếu tố chính trị tích cực: sự quan tâm lãnh đạo sát sao của Đảng đã thúc đẩy cải cách đất đai kịp thời hơn.

Tuy nhiên, cũng có khía cạnh chính trị - thể chế gây trở ngại, như vấn đề phối hợp liên ngành và phân công quyền hạn. Quản lý đất đai liên quan nhiều cơ quan (Nông nghiệp và Môi trường, Xây dựng, Tài chính, Tư pháp, Thanh tra…). Nếu thiếu sự thống nhất, rõ ràng trong vai trò, dễ dẫn đến đùn đẩy hoặc chồng chéo. Thực tế này đã được chỉ rõ tại Nghị quyết 18-NQ/TW năm 2022, đó là: “Việc phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng đất chưa hợp lý, chưa đi đôi với kiểm tra, giám sát, kiểm soát; chưa rõ trách nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai”. Điều này phản ánh thể chế quản trị đất đai còn hạn chế, cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hiệu quả. Ví dụ, HĐND các cấp có chức năng giám sát quản lý đất đai tại địa phương, nhưng đôi khi lại dễ bị chính quyền cùng cấp “lấn sân” do chưa có chế tài ràng buộc trách nhiệm rõ. Việc phân cấp mạnh nhưng chưa đi đôi kiểm soát cũng là hạn chế: nhiều tỉnh thành được trao quyền quyết định dự án đất đai lớn nhưng thanh tra, kiểm tra từ trung ương lại thiếu thường xuyên, dẫn đến sai phạm ở địa phương không được phát hiện kịp thời.

KẾT LUẬN

Từ những phân tích trên, có thể thấy hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai là kết quả tổng hợp của nhiều yếu tố đan xen. Hệ thống pháp luật, chính sách đất đai giữ vai trò định hướng và tạo khung quản lý - khi luật pháp rõ ràng, phù hợp thực tiễn thì hiệu quả quản lý cao hơn, và ngược lại, bất cập thể chế sẽ cản trở công tác quản lý. Bốn nhóm yếu tố (kinh tế, xã hội, chính trị, môi trường) tác động mạnh mẽ đến quá trình thực thi chính sách đất đai. Những yếu tố này không tách rời mà tương tác lẫn nhau: ví dụ, áp lực tăng trưởng kinh tế (yếu tố kinh tế) có thể khiến chính quyền nới lỏng quản lý hoặc thậm chí dung túng tham nhũng (yếu tố chính trị), dẫn đến hệ quả xã hội (khiếu kiện gia tăng) và môi trường (đất đai sử dụng thiếu bền vững). Do đó, để nâng cao hiệu quả quản lý đất đai, cần có cách tiếp cận tổng thể, cân bằng các mục tiêu kinh tế - xã hội - môi trường trong khuôn khổ thể chế phù hợp.

Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam có vai trò đặc biệt quan trọng và cũng đầy thách thức. Những năm qua, nhờ nỗ lực hoàn thiện hệ thống pháp luật (tieu biểu là việc ban hành Luật Đất đai 2013 và Luật Đất đai 2024) và cải thiện quản trị, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai đã được nâng lên một bước, góp phần phát huy nguồn lực quan trọng này cho phát triển kinh tế - xã hội, ổn định đời sống nhân dân. Tuy vậy, công tác này vẫn đối mặt nhiều hạn chế, xuất phát từ các yếu tố kinh tế (thị trường đất đai biến động), xã hội (áp lực dân số, khiếu kiện đất đai còn phức tạp), thể chế - chính trị (chính sách còn kẽ hở, phân cấp chưa đồng bộ, tình trạng tham nhũng đất đai) và môi trường (đất đai suy thoái, biến đổi khí hậu). Việc ứng dụng công nghệ và chuyển đổi số bước đầu mang lại hiệu quả tích cực, nhưng cần tiếp tục đẩy mạnh để thực sự hiện đại hóa quản lý đất đai. Sự chênh lệch về thực tiễn quản lý giữa các địa phương và so sánh trước - sau các giai đoạn cải cách cho thấy tầm quan trọng của việc triển khai chính sách một cách quyết liệt, nhất quán từ trung ương đến cơ sở.

Tài liệu tham khảo:

1. Lê Văn Hưởng & Phạm Thị Thanh (2021). Các yếu tố ảnh hưởng đến sự minh bạch trong quản lý đất đai tại Việt Nam. Tạp chí Phát triển Kinh tế, 32(2), 55-64.

2. Ngô Trí Long (2019). Định giá đất ở Việt Nam: Những bất cập và giải pháp. Tạp chí Tài chính, (4), 24-29.

3. Nguyễn Hồng Thao (2022). Pháp luật đất đai Việt Nam: Từ góc nhìn hội nhập và bền vững. Tạp chí Khoa học Pháp lý, 10(3), 30-38.

4. Nguyễn Văn Phương (2020). Quản trị đất đai và cải cách thể chế đất đai ở Việt Nam. Tạp chí Cộng sản, (927), 78-85.

5. Quốc hội (2024). Luật Đất đai số 31/2024/QH15. Hà Nội: Nxb Chính trị Quốc gia Sự thật.

6. World Bank (2014). Vietnam: Land Governance Assessment Framework (LGAF). Washington, DC: The World Bank.

7. UN-Habitat (2019). Land Governance in Vietnam: Key challenges and policy options. Geneva: United Nations Human Settlements Programme.