​​​​​​​Đầu tư công ở Việt Nam: Thực trạng và hàm ý chính sách

Phạm Thị Quỳnh

Khoa Kinh tế và Quản trị, Đại học Thái Bình

Email: [email protected]

Tóm tắt

Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội, là nguồn vốn mồi để kích thích đầu tư tư nhân. Thông qua việc thu thập số liệu, phân tích, so sánh với chi tiêu ngân sách theo thông lệ quốc tế, nghiên cứu này đánh giá thực trạng đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2021-2025 trên các khía cạnh như quy mô, tỷ trọng đầu tư công trong từng lĩnh vực cụ thể, từ đó đề xuất những hàm ý chính sách nhằm tăng cường, nâng cao hiệu quả đầu tư công trong bối cảnh hiện nay.

Từ khóa: Đầu tư công, hàm ý chính sách, hiệu quả đầu tư

Summary

Public investment plays an important role in promoting economic growth, maintaining social stability, and serving as initial capital to stimulate private investment. Based on data collection, analysis, and comparison with international budgetary expenditure practices, this study assesses the current state of public investment in Viet Nam during the 2021-2025 period in terms of its scale and sectoral allocation. On this basis, the study proposes policy implications to improve the efficiency of public investment in the current context.

Keywords: Public investment, policy implications, investment efficiency

ĐẶT VẤN ĐỀ

Là một thành phần trong tổng đầu tư toàn xã hội, đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng, tạo công ăn việc làm, góp phần giảm nghèo và nâng cao đời sống của người dân. Theo Keynes (1936), đầu tư công là một bộ phận quan trọng của chi tiêu công, tác động trực tiếp tới tổng cầu, từ đó thúc đẩy sản lượng và việc làm; tạo ra hiệu ứng số nhân góp phần tạo ra mức gia tăng thu nhập lớn hơn trong nền kinh tế. Đầu tư công đóng vai trò quan trọng thúc đẩy tăng năng suất và duy trì tăng trưởng dài hạn thông qua đầu tư vào giáo dục, y tế, nghiên cứu và phát triển (R&D), kết cấu hạ tầng. Khi quy mô đầu tư công được duy trì ở mức hợp lý vào hạ tầng, giáo dục sẽ tạo ra động lực giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Barro, 1990). Theo đó, kết cấu hạ tầng được cải thiện sẽ giúp giảm chi phí sản xuất, nâng cao hiệu quả kết nối, giúp mở rộng thị trường có thể kích thích tư nhân đầu tư, qua đó giúp nền kinh tế tăng trưởng trong cả ngắn hạn và dài hạn. Nhiều nghiên cứu về đầu tư công ở những khía cạnh khác nhau (Aschauer, 1989; Nguyễn Thị Cành và cộng sự, 2018; Nguyễn Thế Khang, 2022; Trần Thị Hồng Lam, 2024…) cũng cho thấy, đầu tư công có vai trò quan trọng đối với một quốc gia, không chỉ góp phần bổ sung nguồn lực cho phát triển kinh tế mà còn có vai trò dẫn dắt, tạo hiệu ứng lan tỏa, kích thức mở rộng đầu tư tư nhân; góp phần xóa đói giảm nghèo; nâng cao năng suất, giảm chi phí.

Trong những năm gần đây, ở Việt Nam, đầu tư công cũng được xác định là động lực quan trọng góp phần thúc đẩy tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội. Quy mô vốn đầu tư công luôn được duy trì ở mức cao, tập trung vào các lĩnh vực chủ chốt như hạ tầng giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục và phát triển vùng miền. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, bên cạnh nhiều thành tựu đạt được, đầu tư công ở Việt Nam vẫn còn tồn tại một số hạn chế như đầu tư chưa đúng trọng tâm, dàn trải, làm giảm hiệu quả đầu tư, ảnh hưởng đến mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Trên cở sở những số liệu thu thập được thông qua các báo cáo, nghiên cứu thực tế đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2021-2025, nghiên cứu đã tổng hợp, phân tích, làm rõ những kết quả đạt được, đồng thời chỉ ra những tồn tại, nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, từ đó đề xuất các hàm ý chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới.

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Khái niệm đầu tư công

Hiện nay, trên thế giới cũng như tại Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu về đầu tư công. Nguyễn Thị Ái Liên (2018) cho rằng, đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước hoặc chính phủ từ trung ương tới địa phương, đầu tư sử dụng bằng nguồn vốn do Nhà nước quản lý phục vụ sự phát triển của kinh tế, xã hội nhằm cung cấp dịch vụ công cộng và mục đích công. Theo OECD (2016), đầu tư công được xem như là chi tiêu công, làm tăng vốn vào vật chất công như nhà ở, đường, sân bay, cầu, đập, bệnh viện… (chủ yếu là đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất) và đây là khoản đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Luật Đầu tư công (Quốc hội, 2013) định nghĩa đầu tư công là sự đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Ngoài ra, các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, đầu tư công là phần chi tiêu công làm tăng vốn vật chất như vốn về nhà ở, công trình, máy móc thiết bị, tài sản trí tuệ..; là chi tiêu cho cơ sở hạ tầng công cộng như hạ tầng giao thông, viễn thông, trường học, bệnh viện (OECD, 2016; JICA, 2018).

Mặc dù có nhiều cách hiểu khác nhau, nhưng nói đến đầu tư công là nói đến chủ thể đầu tư là Nhà nước và mục đích cuối cùng là phục vụ mục đích công.

Vai trò của đầu tư công

Đầu tư công có tác động lớn, đa chiều đối với một quốc gia ở mọi mặt, cả kinh tế và xã hội. Cụ thể:

Thứ nhất, đầu tư công tác động tới tăng trưởng kinh tế và cơ cấu kinh tế. Đầu tư công có hiệu quả tích cực giúp tăng trưởng GDP của ngành và cả nền kinh tế trong dài hạn; góp phần tăng giá trị sản phẩm ngành nông nghiệp; giúp thúc đẩy tái cơ cấu ngành, tăng cường ứng dụng công nghệ tiên tiến vào sản xuất, đặc biệt là trong nông nghiệp; tăng dung lượng vốn vật chất của nền kinh tế thông qua xây dựng cầu, đường, sân bay, cảng biển và hạ tầng năng lượng (Hồ Ngọc Ninh và cộng sự, 2021; Vũ Thành Tự Anh, n.d.); thúc đẩy chuyên môn hóa thông qua việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng công cộng giúp giảm chi phí sản xuất đầu vào trung gian, từ đó thúc đẩy sự chuyên môn hóa và tăng năng suất của vốn tư nhân (Chakraborty, 2009).

Thứ hai, đầu tư công đóng vai trò là vốn mồi, thu hút đầu tư tư nhân. Đầu tư công không lấn át mà ngược lại, giúp thúc đẩy và thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước. Thực tế cho thấy một đồng vốn đầu tư công có thể thu hút từ 1,4 đến 2,7 đồng vốn từ khu vực tư nhân. Đầu tư công vào hạ tầng giúp gia tăng tỷ suất sinh lợi cho các dự án tư nhân, từ đó tạo ra mức đầu tư cao hơn cho toàn xã hội (Nguyễn Thị Cành và cộng sự, 2021).

Thứ ba, đầu tư công có tác động lớn đến xóa đói, giảm nghèo, cải thiện đời sống của người dân. Đầu tư công vào hạ tầng nông thôn và nông nghiệp là động lực quan trọng để cải thiện thu nhập và giảm đói nghèo, đặc biệt là ở các nước đang phát triển (Renkow, 2010); các dự án đầu tư công tạo nên nhiều việc làm mới cho người dân, giúp chuyển dịch cơ cấu lao động, từ đó tăng phúc lợi xã hội. Mặt khác, đầu tư công vào hạ tầng có tác động làm giảm đáng kể sự bất bình đẳng về thu nhập, thể hiện qua chỉ số Gini (Wordbank, 2014).

THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2021-2025

Về quy mô đầu tư

Trong giai đoạn 2021-2025, vốn đầu tư công có xu hướng tăng ổn định, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư. Năm 2025 vốn đầu tư công chiếm 18,2% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (Bảng 1).

Bảng 1 cũng cho thấy quy mô giải ngân vốn đầu tư công có xu hướng tăng rõ rệt, đặc biệt từ năm 2022 trở đi. Sau ảnh hưởng của đại dịch COVID-19 những năm 2020-2021, vốn đầu tư công đã phục hồi nhanh với mức tăng trưởng trên 21% trong 2 năm 2022-2023. Năm 2025, vốn đầu tư công có xu hướng tăng mạnh so với năm 2024 với mức 32%, điều này cho thấy mục tiêu của đầu tư công trong việc hỗ trợ phục hồi và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hiện tại. Tỷ lệ giải ngân so với kế hoạch nhìn chung duy trì ở mức khá cao, dao động quanh 84-85% trong giai đoạn 2021-2024 và được kỳ vọng xấp xỉ 100% vào năm 2025.

Bảng 1: Quy mô vốn đầu tư công giai đoạn 2021-2025(*)

(*) Số liệu năm 2025 là ước tính.

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Kết quả tổng hợp tại Bảng 1 cho thấy những cải thiện nhất định trong công tác điều hành, phân bổ và tổ chức thực hiện vốn đầu tư công, đặc biệt là nỗ lực tháo gỡ vướng mắc về thủ tục, giải phóng mặt bằng và cơ chế phối hợp giữa các cấp, các ngành. Tỷ trọng đầu tư công/GDP tăng từ 5,31% năm 2021 lên mức cao nhất 6,06% năm 2023 và dự báo đạt 6,82% vào năm 2025. Tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội cũng tăng từ 15,5% lên trên 18%, đã khẳng định vai trò lan tỏa, dẫn dắt đầu tư tư nhân tham gia vào hoạt động đầu tư chung cho toàn xã hội. Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư công trên tổng vốn của khu vực kinh tế Nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng lớn trên 50%. Điều này đặt ra yêu cầu yêu cầu nâng cao hiệu quả, chất lượng và tính bền vững của đầu tư công nhằm hạn chế rủi ro lãng phí và gia tăng hiệu ứng lấn át đối với khu vực tư nhân.

Về cơ cấu đầu tư

Bảng 2 cho thấy đầu tư công đã phân bổ cho đầu tư cơ sở hạ tầng, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, y tế và chăm sóc sức khỏe. Trong đó, đầu tư cho cơ sở hạ tầng chiếm tỷ trọng áp đảo và có xu hướng gia tăng, điều này cho thấy đinh hướng ưu tiên của Chính phủ trong việc phân bổ nguồn lực đầu tư công. Quy mô vốn đầu tư hạ tầng tăng mạnh từ 353.100 tỷ đồng năm 2021 lên dự kiến 704.400 tỷ đồng năm 2025, trong khi tỷ trọng trong tổng đầu tư công cũng tăng từ 78,4% lên trên 81%. Đây là minh chứng chứng tỏ đầu tư công được sử dụng như công cụ dẫn dắt nền kinh tế tăng trưởng thông qua cải thiện kết cấu hạ tầng xã hội, từ đó giúp thu hút vốn đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).

Bên cạnh đó, đầu tư cho giáo dục - đào tạo tăng về quy mô tuyệt đối nhưng tỷ trọng tương đối ổn định, với mức 10-11% tổng đầu tư công. Điều này phản ánh nỗ lực duy trì đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực hiện nay của Chính phủ.

Chi đầu tư cho khoa học - công nghệ dù tăng dần nhưng vẫn ở mức rất thấp, chỉ chiếm dưới 0,5% tổng đầu tư công trong toàn bộ giai đoạn. Mặc dù giá trị tuyệt đối tăng gần gấp đôi vào năm 2025, song tỷ trọng này cho thấy đầu tư công cho đổi mới sáng tạo chưa tương xứng với vai trò của khoa học - công nghệ trong mô hình tăng trưởng dựa trên năng suất và chuyển đổi số.

Đầu tư cho y tế và chăm sóc sức khỏe có xu hướng cải thiện cả về quy mô và tỷ trọng, đặc biệt sau giai đoạn chịu tác động mạnh của đại dịch COVID-19. Tỷ trọng chi y tế tăng từ khoảng 4% lên trên 4,3% vào năm 2025, phản ánh sự điều chỉnh chính sách theo hướng nâng cao năng lực hệ thống y tế và an sinh xã hội, dù mức tăng vẫn còn khá khiêm tốn so với nhu cầu thực tế.

Đối với các lĩnh vực khác, đầu tư công có xu hướng giảm dần, năm 2021 chiếm 5,85% nhưng đến năm 2025 giảm xuống còn 3,52%.

Bảng 2: Cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2021-2025(*)

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Như vậy, Bảng 2 cho thấy đầu tư công giai đoạn 2021-2025 được định hướng rõ ràng theo hướng ưu tiên phát triển hạ tầng, song để nâng cao chất lượng tăng trưởng trong trung và dài hạn, cần có sự điều chỉnh hợp lý nhằm tăng tỷ trọng đầu tư cho giáo dục, khoa học - công nghệ và y tế, qua đó phát huy tốt hơn vai trò của đầu tư công đối với phát triển bền vững.

So sánh cơ cấu đầu tư công của Việt Nam với thông lệ quốc tế

Bảng 2 và Hình cho thấy vốn đầu tư công cho cơ sở hạ tầng tại Việt Nam (chiếm khoảng 78-81%) cao hơn đáng kể so với thông lệ quốc tế (khoảng 53-55%). Sự chênh lệch lớn này phản ánh đặc thù của một nền kinh tế đang phát triển, trong đó nhu cầu hoàn thiện kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị và logistics còn rất lớn. Tuy nhiên, mức độ tập trung quá cao vào hạ tầng cũng tiềm ẩn rủi ro mất cân đối cơ cấu đầu tư công, đặc biệt trong trung và dài hạn.

Hình: Phân bổ chi tiêu ngân sách theo thông lệ quốc tế

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Đầu tư cho giáo dục - đào tạo của Việt Nam nhìn chung tương đương hoặc thấp hơn nhẹ so với thông lệ quốc tế. Trong giai đoạn 2021-2025, tỷ trọng đầu tư công cho giáo dục - đào tạo của Việt Nam dao động quanh 10-11%, trong khi mức tham chiếu quốc tế vào khoảng 20%. Khoảng cách này cho thấy đầu tư công cho phát triển nguồn nhân lực ở Việt Nam vẫn chưa tương xứng với yêu cầu chuyển đổi mô hình tăng trưởng dựa trên tri thức, đổi mới sáng tạo và nâng cao năng suất lao động.

Đầu tư cho y tế và chăm sóc sức khỏe tại Việt Nam thấp hơn so với chuẩn quốc tế (khoảng 4-4,3% so với 10-12%). Điều này phản ánh dư địa rất lớn để điều chỉnh chính sách đầu tư công theo hướng tăng cường năng lực hệ thống y tế, nâng cao chất lượng dịch vụ công và khả năng ứng phó với các cú sốc y tế trong tương lai.

Đầu tư cho khoa học - công nghệ và R&D ở Việt Nam còn ở mức thấp so với thông lệ quốc tế. Tỷ trọng đầu tư công cho lĩnh vực này dao động 0,4-0,5%, trong khi quốc tế khoảng 4-5%. Điều này cho thấy đầu tư công của Việt Nam chưa thực sự đổi mới sáng tạo, làm hạn chế việc nâng cao năng suất và chất lượng tăng trưởng trong dài hạn.

Đầu tư công của Việt Nam hiện nay ít dành dư địa cho các khoản chi dự phòng và nhiệm vụ cấp bách, trong khi thông lệ quốc tế thường dành khoảng 5% cho mỗi nhóm này. Điều này có thể làm giảm tính linh hoạt của chính sách tài khóa khi nền kinh tế đối mặt với các cú sốc bất thường.

HÀM Ý CHÍNH SÁCH

Từ các phân tích về quy mô, cơ cấu đầu tư công và so sánh với thông lệ quốc tế, có thể rút ra một số hàm ý chính sách quan trọng đối với Việt Nam trong giai đoạn tới như sau:

Một là, điều chỉnh dần cơ cấu đầu tư công theo hướng cân bằng hơn giữa hạ tầng và các lĩnh vực nền tảng cho tăng trưởng dài hạn. Chính sách đầu tư công cần hướng tới giảm dần tỷ trọng hạ tầng khi các dự án trọng điểm hoàn thành, đồng thời tăng phân bổ cho giáo dục - đào tạo, y tế và khoa học - công nghệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng.

Hai là, tăng cường đầu tư công cho giáo dục - đào tạo gắn với cải thiện chất lượng nguồn nhân lực. Việc nâng tỷ trọng này không chỉ góp phần cải thiện kỹ năng lao động, mà còn tạo nền tảng cho chuyển dịch cơ cấu kinh tế và nâng cao năng suất trong trung và dài hạn. Cần ưu tiên các dự án giáo dục có tính lan tỏa cao, gắn với nhu cầu của thị trường lao động và chiến lược phát triển các ngành công nghệ cao.

Ba là, đẩy mạnh đầu tư công cho khoa học - công nghệ và đổi mới sáng tạo. Cần tăng dần tỷ trọng chi cho khoa học - công nghệ, đồng thời cải thiện cơ chế quản lý, đánh giá hiệu quả đầu tư nhằm bảo đảm nguồn vốn thực sự tạo ra tác động lan tỏa tới khu vực tư nhân và năng suất toàn nền kinh tế.

Bốn là, nâng cao mức đầu tư cho y tế và chăm sóc sức khỏe nhằm tăng cường an sinh xã hội và khả năng chống chịu của nền kinh tế. Đầu tư cho y tế không chỉ mang ý nghĩa xã hội mà còn góp phần ổn định tăng trưởng trong dài hạn. Vì vậy, chính sách đầu tư công cần ưu tiên các dự án y tế công cộng, y tế cơ sở và hạ tầng y tế dự phòng, nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và khả năng ứng phó với các cú sốc trong tương lai.

Năm là, bố trí hợp lý nguồn dự phòng và các khoản chi cho nhiệm vụ cấp bách để hạn chế khả năng phản ứng nhanh trước các biến động bất thường. Do đó, cần xây dựng cơ chế phân bổ ngân sách linh hoạt hơn, cho phép điều chỉnh kịp thời khi bối cảnh kinh tế - xã hội thay đổi.

KẾT LUẬN

Nghiên cứu cho thấy đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội của Việt Nam giai đoạn 2021-2025. Quy mô vốn đầu tư công cũng được mở rộng đáng kể, đặc biệt là trong những năm phục hồi sau đại dịch góp phần cải thiện kết cấu hạ tầng, tạo hiệu ứng lan tỏa đối với khu vực tư nhân và FDI. Tuy nhiên cơ cấu vẫn có sự chệnh lệch lớn, tập trung nhiều vào đầu tư hạ tầng, còn các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học công nghệ còn thấp so với thông lệ quốc tế. Do đó, Việt Nam cần điều chỉnh cơ cấu đầu tư công theo hướng tăng đầu tư phát triển nguồn nhân lực, đổi mới sáng tạo, chú trọng vào lĩnh vực an sinh xã hội để có thể nâng cao chất lượng tăng trưởng và phát triển bền vững trong tương lai.

Tài liệu tham khảo:

1. Aschauer, D.A. (1989). Does public capital crowd out private capital? Journal of Monetary Economics, 24(2), 171-188.

2. Barro, R.J. (1990). Government spending in a simple model of endogenous growth. Journal of Political Economy, 98(5), S103-S125.

3. Chakraborty, S. (2009). The quality of public investment. IMF Working Paper. https://doi.org/10.5089/9781451873016.001

4. JICA (2018). JICA Annual Evaluation Report 2018. https://www.jica.go.jp/Resource/english/our_work/evaluation/reports/2018/c8h0vm0000f4nmle-att/full_2018_a3.pdf

5. Hồ Ngọc N., Trần Tuấn S., và Đỗ Hải H. (2021). Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp của tỉnh Hòa Bình. Tạp chí Kinh tế và Phát triển, số 291(2), 67-77.

6. Keynes, J.M. (1936). The General Theory of Employment, Interest and Money. London: Macmillan.

7. Nguyễn Thế Khang (2022). Tác động của đầu tư công đối với đầu tư tư nhân ở các địa phương của Việt Nam. Tạp chí Tài chính. https://jfm.edu.vn/index.php/jfm/article/view/244/159

8. Nguyễn Thị Cành, Nguyễn Thanh Liêm và Nguyễn Thị Thùy Liên (2018). Tác động của đầu tư công đến thu hút đầu tư tư nhân và tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam. Tạp chí Khoa học Kinh tế - Luật, 13(2). https://doi.org/10.46223/HCMCOUJS.econ.vi.13.2.511.2018

9. Nguyễn Thị Ái Liên (2018). Đầu tư công là gì? https://khoahoc.neu.edu.vn/Resources/Docs/SubDomain/khoahoc/h%E1%BB%99i%20th%E1%BA%A3o/t%E1%BB%8Da%20%C4%91%C3%A0m/8.5.19/18.%20TS%20Nguyen%20Thi%20Ai%20Lien.pdf

10. OECD (2016). Integrity framework for public investment. OECD Public Governance Reviews. Paris: OECD Publishing.

11. Quốc hội (2024). Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15, ngày 29/11/2024.

12. Renkow, M. (2010). Priorities for public investment in agriculture and rural areas. Impact Assessment Brief. International Food Policy Research Institute (IFPRI). https://www.ifpri.org/publication/priorities-public-investment-agriculture-and-rural-areas-grp-3

13. Trần Thị Hồng Lam (2024). Tác động của đầu tư công, đầu tư tư nhân tới tăng trưởng kinh tế vùng Bắc Trung Bộ. Tạp chí Kinh tế và Dự báo. https://doi.org/10.33301/JED.VI.1805

14. Vũ Thành Tự Anh (n.d). Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công: Thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.

15. World Bank (2014). The effects of infrastructure development on growth and in comedistribution. https://www.researchgate.net/publication/23549717_The_Effects_Of_Infrastructure_Development_On_Growth_And_Income_Distribution