Nguyễn Thị Nga

Khoa Kinh tế - Quản trị kinh doanh, Trường Đại học Hồng Đức

Email: nguyenthingakt@hdu.edu.vn

Tóm tắt

Mục tiêu phát triển giao thông đường bộ của tỉnh Thanh Hóa đến năm 2030 và sau năm 2023 là xây dựng hệ thống đồng bộ, hiện đại; nhựa hóa, bê tông hóa 100% đường giao thông nông thôn; tăng cường kết nối với Hà Nội, các tỉnh phía Bắc, Bắc Trung Bộ và Lào; phục vụ phát triển 4 trung tâm kinh tế, 5 trụ cột tăng trưởng và 5 hành lang kinh tế…, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Tuy nhiên, việc phát triển hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn còn tồn tại hạn chế về phân cấp quản lý, tài chính và đầu tư xây dựng. Trên cơ sở dữ liệu thứ cấp, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách địa phương cho đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm phát triển hạ tầng giao thông đường bộ của tỉnh, đáp ứng yêu cầu phát triển trong bối cảnh mới.

Từ khóa: Giao thông đường bộ, hạ tầng giao thông, phân cấp ngân sách địa phương

Summary

The road transport development goal of Thanh Hoa province by 2030 and beyond is to establish a synchronized and modern system; to pave 100% of rural roads with asphalt or concrete; to strengthen connectivity with Ha Noi, northern provinces, the North Central region, and Laos; and to support the development of four economic centers, five growth pillars, and five economic corridors, thereby contributing to sustainable socio-economic development. However, the development of road transport infrastructure in the province still faces limitations related to management decentralization, financial capacity, and capital construction investment in the current context. Based on secondary data, the study proposes solutions to enhance the decentralization of local budget revenues for capital construction investment, aiming to develop the province’s road transport infrastructure in line with the requirements of development in the new context.

Keywords: Road transport, road transport infrastructure, decentralization of local budget revenues

ĐẶT VẤN ĐỀ

Hệ thống giao thông đường bộ (GTĐB) của tỉnh Thanh Hóa giữ vai trò then chốt trong kết nối nội tỉnh giữa các trung tâm kinh tế, liên vùng qua địa giới hành chính và đối ngoại thông qua các hành lang kinh tế, cửa ngõ phía Tây Bắc Việt Nam và Đông Bắc Lào thông thương ra biển Đông. Tuy nhiên, trong những năm qua, đặc biệt là ở cấp địa phương, còn gặp khó khăn về nguồn vốn ngân sách địa phương (NSĐP) cho việc mở rộng, nâng cấp và hiện đại hóa mạng lưới GTĐB. Nghiên cứu phân tích thực trạng và đề xuất giải pháp tăng cường phân cấp nguồn thu NSĐP nhằm phát triển hạ tầng GTĐB, góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của tỉnh đến năm 2030.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Hạ tầng GTĐB là hệ thống những công trình đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ và các công trình phụ trợ khác trên đường bộ và hành lang an toàn đường bộ được xây dựng, nhằm đảm bảo cho việc di chuyển, đón trả khách, xếp dỡ hàng hóa và vận chuyển hàng hóa, dịch vụ của các loại phương tiện tham gia giao thông diễn ra một cách nhanh chóng, thuận lợi và an toàn (Hoàng Cao Liêm, 2018).

Nguyễn Quốc Huy (2014) phân loại hạ tầng GTĐB theo cấp quản lý, bao gồm: quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị, đường chuyên dùng. Trong đó quốc lộ là đường do trung ương (TW) quản lý, được đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách trung ương (NSTW). Đường địa phương được phân cấp quản lý bao gồm: đường tỉnh, đường huyện đường xã, được đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSĐP.

Việc phân cấp quản lý được thực hiện ở các mức độ khác nhau theo cấu trúc chiều dọc và sự tương tác của các cấp chính quyền (Martinez ‐Vazquez và cộng sự, 2017). Kết quả của mức độ phân cấp là việc tạo ra đường bộ của địa phương có chất lượng, nghĩa là tỷ lệ cao về đường bộ chất lượng tốt trên tổng số đường của địa phương và có phân cấp ngân sách cao trong việc chuyển giao quyền hạn liên chính quyền (Roudo và cộng sự, 2024).

Trong các lĩnh vực phân cấp quản lý, phân cấp ngân sách là việc phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn của các chính quyền trong quản lý ngân sách địa phương, bao gồm: (1) Phân cấp về nguồn thu với các nội dung phân định nguồn thu giữa các cấp chính quyền địa phương và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu mà mỗi cấp ngân sách địa phương được hưởng; phân cấp thẩm quyền quyết định về thu ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. (2) Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương theo nội dung chi ngân sách địa phương bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, trong đó có chi đầu tư xây dựng cơ bản (Bùi Tiến Hanh và Phạm Thị Hoàng Phương, 2016).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu này chỉ sử dụng dữ liệu thứ cấp, bao gồm: (1) Các bài báo, nghiên cứu đã công bố trong và ngoài nước về phân cấp ngân sách địa phương, phân cấp tài trợ ngân sách đối với các tuyến đường bộ được thu thập thông qua thư viện trường đại học, công cụ Google scholar,…; (2) Các số liệu từ Báo cáo Quyết toán ngân sách địa phương của tỉnh Thanh Hóa; Báo cáo phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Thanh Hóa các năm từ 2019-2024; (3) Quy phạm pháp luật của Nhà nước và văn bản dưới luật do chính quyền địa phương tỉnh Thanh Hóa ban hành.

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA TỈNH THANH HOÁ

Nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Thanh Hóa

Nguồn thu NSĐP tỉnh Thanh Hóa bao gồm: Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, bao gồm các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP; thu chuyển giao ngân sách; thu từ quỹ dự trữ tài chính; thu từ kết dư năm trước; thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang; vay nợ của NSĐP. Trong các nguồn thu này, nguồn thu NSĐP được hưởng theo phân cấp và nguồn thu bổ sung từ NSTW là nguồn thu chính trong cân đối NSĐP. Giai đoạn 2019-2024, nguồn thu cân đối quyết toán cũng như tỷ trọng nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp ngày càng tăng (Bảng 1).

Bảng 1: Quyết toán thu chi ngân sách địa phương tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2019 - 2024

Đvt: Triệu đồng

Nguồn: Nghị quyết về phê chuẩn quyết toán thu NSNN trên địa bàn; quyết toán thu, chi NSĐP 6 năm từ 2019-2024

Chi NSĐP cho đầu tư xây dựng cơ bản chiếm hơn 90% tổng chi đầu tư phát triển; nhiệm vụ chi từ ngân sách tỉnh đang ngày cảng giảm dần và từ ngân sách cấp huyện (trước đây) tăng dần (mức quyết toán năm 2019 là 6.824.456 triệu đồng, năm 2024 là 16.487.948 triệu đồng). Điều này cho thấy cơ sở hạ tầng ở cấp huyện, trong đó có hạ tầng giao thông đường bộ do cấp huyện quản lý đang ngày càng được quan tâm đầu tư xây dựng.

Phân cấp ngân sách địa phương đối với đầu tư xây dựng các tuyến đường địa phương khi còn bộ máy chính quyền địa phương 3 cấp

Việc phân cấp nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách đối với đầu tư xây dựng cơ bản các tuyến đường bộ địa phương các cấp trong thời gian qua là ổn định tại tỉnh Thanh Hóa.

Bảng 2: Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng, nâng cấp đối với các tuyến đường địa phương của tỉnh Thanh Hóa

Nguồn: Tổng hợp từ các Nghị quyết: số 24/2016/NQ-HĐND; số 176/2021/NQ-HĐND và Quyết định số 06/2021/QĐ-UBND; Quyết định số 40/2022/QĐ-UBND

Tuy nhiên, việc phân cấp khoản thu NSĐP các cấp trong giai đoạn 2017-2020 và giai đoạn 2022-2025 cho thấy có một số khác biệt về phân cấp các khoản thu được hưởng 100% và các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách. Theo đó, Tỉnh đã tăng cường hơn về khoản thu được hưởng 100% cho ngân sách cấp tỉnh. Trong khi, đối với các khoản thu phân chia tỷ lệ %, ngân sách cấp huyện được phân định thêm nguồn thu từ lệ phí trước bạ nhà, đất.

Phân cấp quản lý hạ tầng giao thông đường bộ trong giai đoạn tổ chức chính quyền địa phương 3 cấp

Các tuyến đường bộ tại tỉnh Thanh Hóa được Trung ương phân cấp quản lý bao gồm:

- Đường tỉnh: 63 tuyến đường tỉnh với chiều dài là 1.464,7 km; trong đó có 175,7km đã được đầu tư vào cấp hoàn chỉnh từ cấp III trở lên, chiếm 12%, các đoạn còn lại phần lớn mới đạt cấp IV đến cấp VI; tỷ lệ cứng hóa các tuyến đạt 100%.

- Đường giao thông đô thị gồm 1.330 tuyến với tổng chiều dài là 1.301,5 km, với tỷ lệ cứng hóa 100%; chiều dài đường có quy mô trên 2 làn xe chiếm đến 87%.

- Đường giao thông nông thôn có 18.533 km với tỷ lệ cứng hóa đạt bình quân 82%.

Tỉnh Thanh Hóa thực hiện phân cấp quản lý hạ tầng giao thông đường bộ của tỉnh theo Quyết định số 06/2021/QĐ-UBND ngày 20/4/2021 và Quyết định số 40/2022/QĐ-UBND ngày 31/8/2022 của UBND tỉnh. Cụ thể:

- Sở Giao thông vận tải thực hiện công tác quản lý nhà nước về hạ tầng giao thông đường bộ đối với các tuyến đường tỉnh được giao và các tuyến đường khác do UBND tỉnh giao quản lý;

- Ban quản lý khu kinh tế Nghi Sơn và các khu công nghiệp thực hiện quản lý với các tuyến đường tỉnh và các tuyến đường khác do UBND tỉnh giao quản lý;

- UBND các huyện, thị xã, thành phố (UBND cấp huyện) thực hiện quản lý các tuyến đường tỉnh được UBND tỉnh giao quản lý và các tuyến đường đô thị; đường huyện thuộc phạm vi quản lý;

- UBND xã, phường, thị trấn (UBND cấp xã) thực hiện quản lý đối với các tuyến đường xã thuộc phạm vi quản lý.

Tuy nhiên, có thể thấy sự phân cấp quản lý không rõ ràng giữa các tuyến đường mà chỉ tiến hành phân cấp đối với các tuyến đường sau khi hoàn thành đầu tư xây dựng và ban giao quản lý. Đặc biệt, các tuyến đường tỉnh có thể do Sở Giao thông vận tải, cũng có thể do Ban quản lý khu kinh tế Nghi Sơn và các khu công nghiệp, cũng có thể UBND quản lý. Sự phân cấp không rõ ràng này dẫn đến tình trạng tuyến đường tỉnh có thể được tài trợ từ ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện (do UBND huyện quản lý).

BỐI CẢNH MỚI VÀ MỤC TIÊU KINH TẾ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2030 CỦA TỈNH THANH HOÁ

Thực hiện Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Kế hoạch số 141/KH-BCĐTKNQ18 ngày 6/12/2024 của Ban chỉ đạo tổng kết việc thực hiện Nghị quyết 18/NQ-TW, HĐND tỉnh Thanh Hóa đã ban hành Nghị quyết số 618/NQ-HĐND ngày 26/2/2025 về sắp xếp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Thanh Hóa, trong đó: Thành lập Sở Tài chính trên cơ sở hợp nhất Sở Kế hoạch và Đầu tư và Sở Tài chính; thành lập Sở Xây dựng trên cơ sở hợp nhất Sở Giao thông vận tải và Sở Xây dựng; thành lập Sở Nông nghiệp và Môi trường trên cơ sở hợp nhất Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Sở Tài nguyên và Môi trường.

Theo Quyết định số 759-TTg ngày 14/4/2025 của Thủ tướng Chính phủ về “Phê duyệt đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp”, tỉnh Thanh Hóa đã hoàn thành “Đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã của tỉnh Thanh Hóa năm 2025”, theo đó đơn vị hành chính lãnh thổ tỉnh Thanh Hóa chia thành 166 đơn vị hành chính cấp xã; cùng với đó là thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp gồm: Cấp tỉnh và cấp xã đảm bảo tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực và hiệu quả.

Ngày 27/2/2023, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 153/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch tỉnh Thanh Hóa thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045 với mục tiêu giai đoạn 2021-2030 đạt tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) 10,1% trở lên; GRDP bình quân đầu người đến năm 2025 đạt khoảng 4.200 USD trở lên; năm 2030 đạt 7.850 USD trở lên; tỷ lệ đô thị hóa đến năm 2030 đạt 50% trở lên; tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân hằng năm từ 1,5% trở lên...

GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA TỈNH THANH HOÁ

Bối cảnh trên đặt ra những yêu cầu mới đối với Tỉnh trong việc thực hiện phân cấp NSĐP và phân cấp quản lý hạ tầng giao thông đường bộ. Cụ thể là:

UBND tỉnh cần phải nhanh chóng nghiên cứu xây dựng và ban hành quy định về phân cấp quản lý hạ tầng giao thông đường bộ của tỉnh một cách chặt chẽ và khoa học sau khi hợp nhất các Sở và sắp xếp lại 166 đơn vị hành chính. Theo đó, cần xem xét lại quy hoạch đường bộ của Tỉnh với các vùng không gian nội bộ và đối ngoại trong thúc đẩy cơ cấu ngành kinh tế của địa phương; xác định lại phạm vi của các tuyến đường theo 166 đơn vị hành chính cấp xã để làm rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý đường bộ của địa phương. Đồng thời, tiến hành phân loại cấp kỹ thuật đối với đường huyện khi đã bỏ đơn vị hành chính cấp huyện qua việc xem xét nâng cấp tuyến đường huyện nào lên đường tỉnh hay chuyển hình thái sang đường đô thị, đường xã. Cùng với đó, gắn vấn đề này với phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp NSĐP phù hợp với bộ máy chính quyền địa phương 2 cấp.

HĐND tỉnh nhanh chóng xây dựng và ban hành Nghị quyết về phân cấp quản lý ngân sách địa phương phù hợp với mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, trong đó quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; tỷ lệ phần trăm nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân sách địa phương, cụ thể hóa nhiệm vụ chi ngân sách địa phương đối với đầu tư xây dựng cơ bản phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo hướng tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp xã để chính quyền địa phương cấp xã chủ động điều hành, quản lý ngân sách hiệu quả, giảm số trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Trong đó, cần chi tiết hóa việc phân cấp ngân sách cấp xã và ngân sách cấp phường, bởi việc xây dựng hạ tầng giao thông đô thị khác biệt nhiều so với hạ tầng giao thông nông thôn.

Tài liệu tham khảo:

1. Bùi Tiến Hanh (2018). Giáo trình quản lý chi NSNN, Nxb Tài chính, Hà Nội.

2. Bùi Tiến Hanh và Phạm Thị Hoàng Phương (2016). Giáo trình quản lý tài chính công, Nxb Tài chính, Hà Nội.

3. Hoàng Cao Liêm (2018). Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ NSNN tại tỉnh Hà Nam, Luận án Tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

4. Martinez‐Vazquez, J., Lago‐Peñas, S., & Sacchi, A. (2017). The impact of fiscal decentralization: A survey, Journal of Economic Surveys, 31(4), 1095-1129.

5. Nguyễn Quốc Huy (2014). Hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tỉnh Vĩnh Phúc, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện Tài chính.

6. Roudo, M., Indriyani, W., Mahardika, Y. C., Indratmoko, S., & Anggono, P. (2024). The Link between Road Infrastructure Quality and Fiscal Decentralization: Evidence from Subnational Indonesia, Jurnal Ekonomi Pembangunan: Kajian Masalah Ekonomi dan Pembangunan, 294-314.