Đề xuất mô hình tích hợp kinh tế ‐ kỹ thuật ‐ pháp lý cho phát triển dự án điện rác theo mô hình đối tác công - tư tại Việt Nam

TS. Phạm Văn Vượng

Viện Khoa học công nghệ Xây dựng

Email: vuongpv.ibst@gmail.com

Tóm tắt

Các dự án đốt rác phát điện (Waste-to-Energy, WtE) theo mô hình đối tác công - tư (PPP) có vai trò quan trọng trong xử lý chất thải rắn sinh hoạt tại Việt Nam nhưng đang đối mặt với nhiều thách thức kỹ thuật, pháp lý và tài chính. Nghiên cứu áp dụng phân tích chính sách đa ngành, đánh giá kỹ thuật theo BAT-IED và phân tích rủi ro PPP để xây dựng khung tích hợp Kinh tế - Kỹ thuật - Pháp lý phục vụ chuẩn bị và ra quyết định đầu tư WtE-PPP. Kết quả cho thấy rủi ro thiếu hụt rác là yếu tố tác động mạnh nhất đến tính khả thi tài chính. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất cơ chế khối lượng rác tối thiểu cam kết (MGQ) như giải pháp chia sẻ rủi ro trọng tâm, góp phần nâng cao tính khả thi và hiệu quả triển khai WtE-PPP tại Việt Nam.

Từ khóa: Điện rác, PPP, chất thải rắn sinh hoạt, BAT-IED, rủi ro thiếu rác, MGQ

Summary

Waste-to-Energy (WtE) projects implemented under Public-Private Partnership (PPP) arrangements play a key role in municipal solid waste management in Viet Nam but face technical, legal, and financial challenges. This study applies multi-sector policy analysis, BAT-IED technical assessment, and PPP risk analysis to develop an integrated Economic-Technical-Legal framework for WtE-PPP project preparation and decision-making. The results identify waste supply risk as the most critical factor affecting financial viability. Accordingly, the study proposes the Minimum Guaranteed Quantity (MGQ) mechanism as a core risk-sharing solution, contributing to improved feasibility and risk governance of WtE-PPP projects in Viet Nam.

Keywords: Waste-to-Energy (WtE), Public-Private Partnership (PPP), Municipal Solid Waste, BAT-IED, Waste supply risk, MGQ

GIỚI THIỆU

Quá trình đô thị hóa nhanh, gia tăng dân số và phát triển kinh tế đang làm khối lượng chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH) tại Việt Nam tăng mạnh qua các năm. Trong khi đó, chôn lấp vẫn là phương thức xử lý chủ yếu và bộc lộ nhiều hạn chế như chiếm dụng đất, phát sinh nước rỉ rác, khí nhà kính và rủi ro ô nhiễm thứ cấp. Vì vậy, nhu cầu chuyển đổi sang các công nghệ xử lý tiên tiến hơn, đặc biệt là đốt rác phát điện (Waste-to-Energy, WtE), đã trở thành yêu cầu tất yếu trong định hướng phát triển bền vững của các đô thị lớn (ISWA, 2020; UNEP, 2019).

Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) được xác định là giải pháp quan trọng để huy động nguồn lực xã hội cho phát triển hạ tầng môi trường, bao gồm xử lý CTRSH và các nhà máy WtE (Quốc hội, 2020a; Chính phủ, 2025). PPP cho phép chia sẻ rủi ro và tận dụng năng lực công nghệ, quản trị của khu vực tư nhân trong khi Nhà nước giữ vai trò điều phối và giám sát. Tuy nhiên, so với các lĩnh vực khác, việc áp dụng PPP trong WtE còn mới và thiếu hướng dẫn chuyên ngành, đặc biệt về tiêu chuẩn kỹ thuật và cơ chế phân bổ rủi ro.

Hiện nay, các dự án WtE triển khai theo PPP tại Việt Nam vẫn đối mặt với 3 nhóm thách thức chính:

(i) Vấn đề kỹ thuật: CTRSH có độ ẩm cao, nhiệt trị thấp; hệ thống tiêu chuẩn - quy chuẩn kỹ thuật cho điện rác còn thiếu và chưa đồng bộ; mức độ áp dụng BAT-IED chưa thống nhất (The European Standard, 2004-2005; European Commission, 2010-2019; Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016).

(ii) Vấn đề pháp lý: Khung pháp lý trải rộng qua nhiều luật (PPP, bảo vệ môi trường, điện lực, tài nguyên nước, xây dựng) nhưng thiếu hướng dẫn chuyên ngành cho WtE và bộ tiêu chí chuẩn để thẩm định công nghệ (Quốc hội, 2020a-b; Chính phủ, 2025).

(iii) Vấn đề tài chính ‐ rủi ro: CAPEX lớn, cơ chế giá điện rác chưa ổn định theo Quy hoạch điện VIII và khung giá phát điện, trong khi rủi ro thiếu hụt nguồn rác tác động trực tiếp đến tính khả thi tài chính của dự án PPP (Thủ tướng Chính phủ, 2023).

Những tồn tại nêu trên làm giảm khả năng thu hút đầu tư khu vực tư nhân và ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các dự án WtE-PPP tại Việt Nam (ISWA, 2020).

Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về công nghệ WtE hoặc mô hình PPP, vẫn còn thiếu các nghiên cứu tích hợp đồng thời 3 yếu tố: (i) kỹ thuật; (ii) pháp lý; và (iii) kinh tế - tài chính (IEA Bioenergy, 2018; ISWA, 2020). Đặc biệt, chưa có nghiên cứu nào đề xuất mô hình tích hợp Kinh tế - Kỹ thuật - Pháp lý làm khung nền tảng cho việc đánh giá, chuẩn bị dự án và phân bổ rủi ro trong WtE-PPP tại Việt Nam. Do đó, nghiên cứu này nhằm xây dựng mô hình tích hợp ba yếu tố trên, phục vụ công tác chuẩn bị, thẩm định và ra quyết định đầu tư đối với các dự án điện rác theo hình thức PPP.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng các lý thuyết chủ đạo về đối tác công tư (Public-Private Partnership, PPP), phát triển bền vững - kinh tế tuần hoàn, tiêu chuẩn kỹ thuật môi trường BAT‐IED (Best Available Techniques - Industrial Emissions Directive) và quản lý rủi ro dự án, làm cơ sở phân tích tính khả thi của các dự án đốt rác phát điện theo hình thức PPP (European Commission, 2019; ISWA, 2020; Chính phủ, 2025).

Theo lý thuyết PPP, đối tác công tư là cơ chế hợp tác dài hạn giữa Nhà nước và khu vực tư trong cung cấp hạ tầng và dịch vụ công, trong đó rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng kiểm soát tốt nhất. Đối với hạ tầng môi trường, PPP giúp giảm áp lực ngân sách công, đồng thời tận dụng năng lực công nghệ, quản trị và tài chính của khu vực tư nhằm nâng cao hiệu quả vòng đời dự án và giá trị đầu tư (Chính phủ, 2025).

Các dự án đốt rác phát điện (WtE) được tiếp cận trong khung lý thuyết phát triển bền vững và kinh tế tuần hoàn, coi chất thải rắn sinh hoạt là nguồn tài nguyên thứ cấp có thể thu hồi năng lượng, qua đó giảm chôn lấp và hạn chế tác động môi trường dài hạn. Tuy nhiên, WtE là loại hình dự án liên ngành, chịu sự điều chỉnh đồng thời của các chính sách về môi trường, năng lượng và quản lý chất thải, làm gia tăng tính phức tạp thể chế trong quá trình triển khai PPP.

Về mặt kỹ thuật, lý thuyết BAT-IED nhấn mạnh việc kiểm soát phát thải dựa trên các ngưỡng kỹ thuật tiên tiến và khả thi nhất. Trong các dự án WtE-PPP, yêu cầu BAT không chỉ là tiêu chí môi trường mà còn là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí đầu tư, chi phí vận hành và quản lý rủi ro tuân thủ hợp đồng Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016).

Trên cơ sở đó, việc nghiên cứu vận dụng khung lý thuyết tích hợp, liên kết các yếu tố kỹ thuật - pháp lý - kinh tế làm nền tảng cho phân tích và đề xuất giải pháp đối với các dự án WtE-PPP.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tổng hợp và phân tích chính sách đa ngành thông qua rà soát, đối chiếu hệ thống pháp luật liên quan đến WtE-PPP nhằm xác định các điểm chồng chéo, khoảng trống và thiếu liên thông; đồng thời phân tích khung pháp lý PPP tập trung vào quy trình chuẩn bị dự án, cơ chế phân bổ rủi ro và mức độ phù hợp của nguyên tắc “bên kiểm soát rủi ro tốt hơn sẽ chịu rủi ro” đối với tính khả thi của dự án. Trên cơ sở đó, nghiên cứu phân tích yêu cầu kỹ thuật theo chuẩn BAT-IED (IED 2010/75/EU, BAT-WI và hệ thống QCVN/TCVN) để đánh giá tác động của tiêu chuẩn kỹ thuật đến chi phí, vận hành và rủi ro trong PPP; kết hợp phân tích rủi ro nhằm nhận diện các nhóm rủi ro chính (kỹ thuật, pháp lý-thủ tục, kinh tế-tài chính) làm cơ sở đề xuất cơ chế MGQ. Cuối cùng, một mô hình tích hợp được xây dựng theo chuỗi Kỹ thuật → Pháp lý → Kinh tế → Quyết định PPP để hỗ trợ lập báo cáo nghiên cứu khả thi và cấu trúc hợp đồng PPP cho các dự án WtE, với các phân tích dựa trên dữ liệu công khai, tiêu chuẩn quốc tế và mô hình tham chiếu nhằm bảo đảm tính khách quan và khả năng kiểm chứng của kết quả nghiên cứu.

HIỆN TRẠNG PHÁP LÝ VÀ CƠ CHẾ PPP CHO DỰ ÁN ĐIỆN RÁC TẠI VIỆT NAM

Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh WtE-PPP

Dự án điện rác phát điện thuộc nhóm dự án hạ tầng môi trường và chịu sự điều chỉnh đồng thời của nhiều đạo luật. Trong đó, 4 nhóm văn bản pháp lý chính bao gồm:

(1) Khung pháp lý PPP: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 ngày 18/6/2020 quy định các nguyên tắc, quy trình chuẩn bị, thẩm định và ký kết hợp đồng PPP. Nghị định số 35/2021/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 71/2025/NĐ-CP, hướng dẫn chi tiết việc lựa chọn nhà đầu tư, phân chia rủi ro và trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội, 2020a; Chính phủ, 2025). Các quy định này tạo nền tảng pháp lý cho việc triển khai các dự án điện rác theo các loại hợp đồng BLT (Build‐Lease‐Transfer), BOT (Build‐Operate‐Transfer) hoặc BOO (Build‐Own‐Operate).

(2) Khung pháp lý môi trường: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định yêu cầu đánh giá tác động môi trường (ĐTM), giám sát khí thải, quản lý tro xỉ và tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật môi trường (Quốc hội, 2020b). Hiện nay, QCVN 61-MT:2016/BTNMT quy định yêu cầu đối với lò đốt chất thải rắn sinh hoạt và QCVN 50:2013/BTNMT quy định quản lý chất thải nguy hại (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013-2016). Tuy nhiên, Việt Nam vẫn chưa ban hành quy chuẩn riêng cho điện rác theo tiếp cận BAT-IED.

(3) Khung pháp lý điện lực: Luật Điện lực (sửa đổi năm 2024) điều chỉnh hoạt động đấu nối, vận hành và cơ chế giá điện của các dự án WtE (Quốc hội, 2024). Giá điện rác hiện áp dụng cơ chế khung giá phát điện do Bộ Công Thương ban hành hằng năm theo Quy hoạch điện VIII và các quyết định liên quan, thay thế cơ chế biểu giá ưu đãi (FIT) trước đây (Thủ tướng Chính phủ, 2023). Cơ chế này tạo ra sự biến động giá và ảnh hưởng đáng kể đến tính khả thi tài chính của các dự án PPP.

(4) Khung pháp lý tài nguyên nước và xây dựng: Luật Tài nguyên nước năm 2023 quy định về cấp nước, xả thải và quyền khai thác, có tác động trực tiếp đến thiết kế và vận hành nhà máy WtE (Quốc hội, 2023). Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi năm 2020) quy định quản lý chất lượng công trình và thẩm định thiết kế (Quốc hội, 2020c). Việc nhiều luật cùng điều chỉnh một dự án tạo nên khung pháp lý đa ngành, nhưng đồng thời gây khó khăn cho cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong quá trình thực hiện thủ tục.

Các bất cập trong khung pháp lý hiện nay

Mặc dù khung pháp lý cho PPP và môi trường đã tương đối hoàn chỉnh, các dự án WtE-PPP vẫn gặp nhiều vướng mắc đáng kể, cụ thể:

(1) Phân tán và thiếu thống nhất giữa các luật: Luật PPP, Luật BVMT, Luật Điện lực, Luật Tài nguyên nước và Luật Xây dựng chưa có sự liên thông thủ tục. Nhiều nội dung bị trùng lặp hoặc yêu cầu nộp lại hồ sơ tương tự trong các quy trình khác nhau (NCKT, đánh giá tác động môi trường (ĐTM) → thẩm định thiết kế; phòng cháy chữa cháy (PCCC), cấp nước → phát điện). Điều này khiến thời gian chuẩn bị dự án WtE kéo dài 2-4 năm.

(2) Thiếu hướng dẫn chuyên ngành cho điện rác: Hiện chưa có văn bản quy định cụ thể về tiêu chí lựa chọn công nghệ WtE trong PPP, mức độ áp dụng BAT-IED bắt buộc, tiêu chí đánh giá năng lực nhà đầu tư WtE và tiêu chí kiểm toán công nghệ trong giai đoạn vận hành (Chính phủ, 2025). Điều này khiến việc thẩm định công nghệ phụ thuộc nhiều vào quan điểm của từng địa phương, dẫn đến thiếu nhất quán.

(3) Thiếu tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật làm căn cứ PPP: Việt Nam chưa ban hành QCVN về khí thải điện rác theo IED, chưa có quy chuẩn đối với tro bay và tro đáy điện rác, cũng như chưa có TCVN về nước kỹ thuật và yêu cầu vận hành lò đốt theo BAT (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016). Hệ thống tiêu chuẩn thiếu đồng bộ gây khó khăn cho việc đánh giá hồ sơ nhà đầu tư và quản lý rủi ro công nghệ.

(4) Cơ chế giá điện rác chưa ổn định: Khung giá điện được ban hành hằng năm làm nhà đầu tư khó dự báo dòng tiền dài hạn. Đồng thời, Việt Nam chưa có cơ chế hỗ trợ phí xử lý rác (treatment fee) như thông lệ quốc tế, ảnh hưởng trực tiếp đến tính khả thi tài chính của dự án PPP, trong đó IRR (Internal Rate of Return) là chỉ tiêu quyết định (UNEP, 2019).

(5) Rủi ro thiếu hụt rác không được quy định rõ: Luật PPP mới chỉ quy định nguyên tắc phân bổ rủi ro chung, chưa có hướng dẫn cụ thể đối với rủi ro về nguồn rác – rủi ro lớn nhất đối với các dự án WtE (Chính phủ, 2025).

Cơ chế giá điện rác và khó khăn trong tính khả thi tài chính

Sau khi biểu giá ưu đãi FIT 10,05 USc/kWh bị bãi bỏ, các dự án WtE được áp dụng khung giá điện do Bộ Công Thương ban hành hằng năm (Bộ Công thương, 2025). Khung giá biến động khiến việc xây dựng mô hình tài chính PPP dài hạn (20-25 năm) gặp nhiều khó khăn (Thủ tướng Chính phủ, 2023). Bên cạnh đó, tại Việt Nam, WtE vừa là dịch vụ xử lý rác vừa là hoạt động sản xuất điện, nhưng doanh thu điện vẫn là nguồn thu chính, trong khi phí xử lý CTRSH chưa được quy định rõ trong cấu trúc doanh thu PPP. Chi phí đầu tư và vận hành cao, cùng với nhiệt trị rác thấp, khiến dự án phụ thuộc lớn vào nguồn rác ổn định và mức giá điện phù hợp (IEA Bioenergy, 2018; ISWA, 2020).

Thực trạng phân bổ rủi ro trong dự án WtE-PPP

Phân tích rủi ro theo Luật PPP và thông lệ quốc tế cho thấy:

(1) Rủi ro kỹ thuật: Biến động chất lượng rác; hiệu suất công nghệ thấp; tiêu chuẩn môi trường khắt khe, làm gia tăng chi phí đầu tư và vận hành (IEA Bioenergy, 2018).

(2) Rủi ro pháp lý: Thay đổi quy định; kéo dài thời gian thẩm định; thiếu tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật thống nhất dẫn đến tranh cãi trong quá trình đàm phán và thực hiện hợp đồng PPP.

(3) Rủi ro tài chính - kinh tế: Giá điện biến động theo khung giá hằng năm; chi phí lãi vay; khối lượng rác không ổn định, trong đó rủi ro về nguồn rác được xem là yếu tố tác động mạnh nhất đến tính khả thi tài chính của dự án.

(4) Rủi ro thị trường rác (Waste Supply Risk): Thuộc nhóm rủi ro mà nhà đầu tư không thể kiểm soát nhưng lại tác động trực tiếp và mạnh nhất đến IRR (Internal Rate of Return). Hiện nay, khung pháp lý PPP chưa có cơ chế rõ ràng để phân bổ rủi ro này, dẫn đến nhiều tranh cãi trong quá trình xây dựng và thực hiện hợp đồng PPP (UNEP, 2019).

KHUNG PHÂN TÍCH TÍCH HỢP KINH TẾ - KỸ THUẬT - PHÁP LÝ CHO WTE-PPP

Vai trò của yếu tố kỹ thuật trong quyết định PPP

Các điều kiện kỹ thuật là yếu tố nền tảng ảnh hưởng đến toàn bộ quá trình hình thành và vận hành dự án PPP. Đối với WtE, các yếu tố kỹ thuật có tính quyết định bao gồm:

Đặc tính CTRSH: CTRSH Việt Nam thường có độ ẩm cao (50%-65%), nhiệt trị thấp và tỷ lệ tạp chất lớn, làm giảm hiệu suất đốt và tăng chi phí vận hành. Đây là yếu tố rủi ro nội tại của dự án và cần được đánh giá đầy đủ trong Báo cáo NCKT (ISWA, 2020).

Lựa chọn công nghệ đốt rác: Trong bối cảnh Việt Nam, công nghệ lò ghi động vẫn phù hợp nhất cho CTRSH hỗn hợp, trong khi các công nghệ như tầng sôi chỉ phù hợp khi rác đã được phân loại và tiền xử lý. Lựa chọn công nghệ ảnh hưởng trực tiếp đến: i) CAPEX, OPEX; ii) Mức độ tuân thủ tiêu chuẩn môi trường; iii) độ ổn định sản lượng điện (UNEP, 2019).

Tiêu chuẩn BAT-IED và khoảng cách kỹ thuật tại Việt Nam: BAT-IED quy định các yêu cầu bắt buộc về nhiệt độ buồng đốt, thời gian lưu khí, cấu hình xử lý khí thải và giới hạn phát thải. Việc áp dụng BAT-IED: Tăng chi phí đầu tư ban đầu; Nhưng giảm rủi ro môi trường và rủi ro pháp lý trong PPP (The European Standard, 2004-2005).

Ảnh hưởng kỹ thuật đến mô hình tài chính PPP: Hiệu suất công nghệ, độ ổn định vận hành và sản lượng điện đều ảnh hưởng đến IRR. Các thông số kỹ thuật phải được lượng hóa trong mô hình tài chính PPP để đánh giá tính khả thi (ISWA, 2020).

Như vậy, các yếu tố kỹ thuật chi phối toàn bộ các yếu tố chi phí của dự án, nên nó là một phần của khung pháp lý PPP, đặc biệt trong tiêu chí lựa chọn công nghệ và đánh giá rủi ro.

Vai trò của pháp lý trong đảm bảo tính khả thi PPP

Dự án WtE-PPP chịu sự điều chỉnh bởi nhiều đạo luật khác nhau, làm cho pháp lý vừa là rủi ro vừa là “khung” để triển khai dự án. Vai trò cốt lõi của yếu tố pháp lý bao gồm:

Thiết lập tính hợp pháp và quy trình chuẩn PPP: Luật PPP quy định quy trình chuẩn (NCKT - lựa chọn nhà đầu tư - đàm phán hợp đồng - vận hành), trong khi Luật BVMT, Điện lực, Tài nguyên nước, Xây dựng quy định các thủ tục bổ sung. Việc thiếu liên thông giữa các thủ tục tạo rủi ro kéo dài thời gian chuẩn bị dự án.

Cấu trúc hóa trách nhiệm và phân bổ rủi ro: Khung pháp lý PPP quyết định: i) Rủi ro nào Nhà nước chịu; ii) Rủi ro nào nhà đầu tư chịu; iii) Rủi ro nào chia sẻ. Đối với WtE, rủi ro nguồn rác thuộc nhóm “rủi ro đầu vào”, do Nhà nước quản lý chuỗi Thu gom - Vận chuyển/trung chuyển, vì vậy cần được phân bổ phù hợp.

Thiết lập tiêu chí kỹ thuật trong hồ sơ mời thầu PPP: Hiện chưa có bộ tiêu chí kỹ thuật bắt buộc cho dự án WtE-PPP. Việc thiếu tiêu chuẩn dẫn đến: i) Khó thẩm định đề xuất kỹ thuật; ii) Khó đánh giá tính phù hợp của công nghệ; iii) Tăng nguy cơ tranh chấp trong hợp đồng (European Commission, 2010-2019).

Tác động pháp lý đối với tính khả thi tài chính: Cơ chế giá điện, cơ chế chia sẻ rủi ro và tiêu chuẩn môi trường đều được quy định pháp lý, ảnh hưởng trực tiếp đến tính khả thi kinh tế của dự án.

Như vậy, hoàn thiện pháp lý chính là điều kiện tiên quyết để đảm bảo minh bạch, giảm rủi ro và nâng cao khả năng thu hút đầu tư tư nhân cho WtE-PPP.

Vai trò của phân bổ rủi ro trong PPP

Ảnh hưởng của CAPEX và OPEX: CAPEX cao do yêu cầu công nghệ đốt, xử lý khí thải theo BAT-IED; OPEX cao do tiêu thụ hóa chất, bảo trì, nhân lực chất lượng cao (ISWA, 2020).

Giá điện rác và cơ chế doanh thu kép: Giá điện biến động hàng năm khó dự báo IRR; Việt Nam chưa có cơ chế đầy đủ cho “phí xử lý rác” (tipping fee) (UNEP, 2019).

Rủi ro thiếu rác và ảnh hưởng đến IRR: IRR phụ thuộc mạnh vào lượng rác đầu vào; Rủi ro này không nằm trong khả năng kiểm soát của Nhà đầu tư, nên cần giải pháp chia sẻ rủi ro.

Kết nối yếu tố kinh tế - kỹ thuật - pháp lý: Kỹ thuật ảnh hưởng sản lượng điện, chi phí; Pháp lý ảnh hưởng thủ tục, giá điện; Kinh tế quyết định tính khả thi PPP.

Kết luận: Yếu tố kinh tế là tầng cuối cùng của khung tích hợp, thể hiện qua mô hình tài chính PPP.

Khung tích hợp đề xuất

Khung tích hợp đề xuất được xây dựng theo logic:

Technical Inputs (đầu vào kỹ thuật): Đặc tính rác, công nghệ, tiêu chuẩn BAT-IED, tiêu chuẩn quốc gia, quyết định CAPEX, OPEX, sản lượng điện.

Legal Framework (khung pháp lý): PPP, BVMT, Điện lực, TNN, Xây dựng quyết định thủ tục, hướng dẫn kỹ thuật, phân bổ rủi ro.

Economic & Financial Viability (tính khả thi kinh tế, tài chính): IRR, khung giá điện, phí xử lý rác, chi phí vận hành, chịu tác động từ (1) và (2).

PPP Decision (quyết định đầu tư PPP): Lựa chọn công nghệ; Phân bổ rủi ro; Cấu trúc hợp đồng áp dụng cơ chế MGQ.

Giá trị của khung tích hợp đối với quá trình chuẩn bị dự án

Khung tích hợp này có các giá trị ứng dụng quan trọng: Làm căn cứ xây dựng Báo cáo NCKT theo phương thức PPP; Hỗ trợ lập HSMT với tiêu chí kỹ thuật và pháp lý đồng nhất; Giảm rủi ro tranh chấp hợp đồng; Tăng tính minh bạch cho cơ quan nhà nước và nhà đầu tư.

ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ MGQ NHƯ GIẢI PHÁP TRỌNG TÂM TRONG PPP

Cơ sở lý luận của MGQ (Minimum Guaranteed Quantity)

Các dự án PPP áp dụng nguyên tắc “bên kiểm soát rủi ro tốt hơn sẽ chịu rủi ro đó” (Chính phủ, 2025). Đối với dự án WtE, do rác sinh hoạt không phải hàng hóa thương mại và nhà đầu tư không kiểm soát được hệ thống thu gom – vận chuyển, rủi ro về khối lượng rác đầu vào thuộc phạm vi kiểm soát của chính quyền địa phương và phù hợp để Nhà nước chia sẻ trong PPP. Ngược lại, rủi ro công nghệ, vận hành và chi phí thuộc trách nhiệm của nhà đầu tư. Vì vậy, cơ chế MGQ phù hợp với nguyên tắc phân bổ rủi ro trong PPP theo thông lệ quốc tế, vừa chia sẻ rủi ro cốt lõi, nâng cao tính khả thi tài chính, ổn định vận hành, vừa tạo cơ sở cho cấu trúc hợp đồng minh bạch, bền vững; qua đó trở thành thành tố quan trọng trong khung tích hợp Kinh tế - Kỹ thuật - Pháp lý cho các dự án WtE-PPP tại Việt Nam.

MGQ không phải bảo lãnh doanh thu

Mặc dù Luật PPP 2020 hạn chế bảo lãnh doanh thu, nhưng không cấm cam kết khối lượng đầu vào, bởi MGQ không phải là bảo lãnh doanh thu mà chỉ là cam kết cung cấp nguyên liệu cho dịch vụ công do Nhà nước kiểm soát (CTRSH). Quy định tại Điều 82 Luật PPP chỉ giới hạn bảo lãnh doanh thu và đầu ra, không điều chỉnh việc bảo đảm đầu vào; đồng thời Nhà nước có thẩm quyền trực tiếp đối với phân loại, thu gom và vận chuyển CTRSH, nên MGQ chỉ là công cụ điều phối nội bộ, không làm phát sinh nghĩa vụ tài chính mới. Thực tiễn quốc tế tại Singapore, Nhật Bản và Hàn Quốc cũng cho thấy cam kết nguồn rác trong các dự án đốt rác phát điện theo PPP là phổ biến, qua đó khẳng định MGQ là hợp pháp, khả thi và phù hợp với bối cảnh Việt Nam.

Lợi ích cho chính quyền

MGQ mang lại nhiều lợi ích cho cơ quan nhà nước: Một là, bảo đảm an ninh xử lý CTRSH: Cam kết khối lượng rác tối thiểu giúp tránh tình trạng rác tồn đọng hoặc phải xử lý theo biện pháp tạm thời không bền vững. Hai là, ổn định hệ thống thu gom, vận chuyển: Giúp cơ quan đô thị lập kế hoạch dài hạn về phương tiện, tuyến thu gom và bãi tập kết. Ba là, tối ưu chi phí quản lý rác: Khi WtE vận hành ổn định, chi phí chôn lấp và xử lý sự cố môi trường giảm đáng kể. Bốn là, tăng tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư: MGQ giảm rủi ro tài chính, tăng khả năng thu hút vốn vay, đặc biệt là vốn tín dụng xanh.

Lợi ích cho nhà đầu tư

(1) Giảm rủi ro thiếu hụt rác: Mô hình mô phỏng cho thấy chỉ cần thiếu hụt 15%-20% rác, IRR có thể giảm mạnh 1,5%-3%.

(2) Ổn định dòng tiền dài hạn: Nhà đầu tư có thể dự báo sản lượng nhiệt - điện ổn định, từ đó tối ưu thiết kế và chi phí vận hành.

(3) Tăng khả năng vay vốn: Các tổ chức tín dụng yêu cầu nguồn rác ổn định như một điều kiện tiên quyết để giải ngân vốn dự án WtE.

(4) Tập trung vào công nghệ và vận hành: Nhà đầu tư không phải chịu trách nhiệm thu gom - vận chuyển rác, giúp nâng cao chất lượng vận hành nhà máy.

Đề xuất mô hình áp dụng MGQ tại Việt Nam

Cơ chế MGQ được đề xuất triển khai theo 3 cấu phần:

Thứ nhất, xác định mức MGQ phù hợp: Khuyến nghị mức MGQ từ 80%-90% công suất thiết kế dựa trên: Biến động CTRSH theo mùa; Sai số dự báo dân số đô thị; Mức độ phân loại tại nguồn. Tùy từng địa phương, MGQ có thể xác định theo: MGQ tính theo tấn/ngày; MGQ theo năm, hoặc; MGQ tối thiểu theo từng giai đoạn (ramp-up period).

Thứ hai, cơ chế phân bổ rủi ro trong hợp đồng PPP: Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp khối lượng rác tối thiểu; Nhà đầu tư chịu rủi ro vận hành và rủi ro công nghệ; Phí xử lý bổ sung hoặc điều chỉnh là lựa chọn tùy địa phương, nhưng không phải là bảo lãnh doanh thu.

Thứ ba, tích hợp MGQ trong các tài liệu dự án PPP: MGQ cần được đưa vào: i) Báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT): Mô tả MGQ và cơ chế điều phối rác; ii) Hồ sơ mời thầu (HSMT): Yêu cầu về MGQ để nhà đầu tư tính toán IRR; iii) Hợp đồng PPP: Điều khoản ràng buộc trách nhiệm 2 bên.

Cấu trúc hợp đồng MGQ cần minh bạch, có điều khoản xử lý vi phạm và quy trình báo cáo sản lượng rác hằng tháng.

Điều kiện để MGQ triển khai hiệu quả

Để MGQ thực sự phát huy hiệu quả, cần: Hệ thống dữ liệu CTRSH đáng tin cậy; Cơ chế phối hợp giữa Sở Xây dựng - Sở TN&MT - Công ty môi trường; Đánh giá dự báo tăng trưởng CTRSH theo quy hoạch đô thị; Xây dựng quy trình giám sát rác đầu vào bằng công nghệ số (IoT, weighbridge, camera, phần mềm quản lý).

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ

Kết luận

Nghiên cứu đã phân tích các yếu tố kỹ thuật, pháp lý và tài chính ảnh hưởng đến việc triển khai dự án đốt rác phát điện (WtE) theo mô hình PPP tại Việt Nam. Kết quả cho thấy khung pháp lý còn phân tán, hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật chưa tương thích với BAT-IED và tính khả thi tài chính phụ thuộc lớn vào giá điện rác cũng như sự ổn định của nguồn rác đầu vào.

Trong ba nhóm rủi ro chính, rủi ro thiếu hụt rác được xác định là yếu tố tác động mạnh nhất đến hiệu quả tài chính dự án. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất cơ chế MGQ như giải pháp trọng tâm nhằm chia sẻ rủi ro, ổn định dòng tiền và nâng cao sức hấp dẫn của dự án WtE-PPP. Đồng thời, khung phân tích tích hợp Kinh tế - Kỹ thuật - Pháp lý được xây dựng nhằm hỗ trợ cơ quan nhà nước trong công tác chuẩn bị, thẩm định và phân bổ rủi ro cho các dự án WtE-PPP.

Ý nghĩa của khung tích hợp đối với hoạch định chính sách. Các dự án WtE-PPP chịu tác động đồng thời của yêu cầu kỹ thuật, khung pháp lý đa ngành và tính khả thi kinh tế, nhưng hiện chưa có cấu trúc thống nhất để liên kết ba nhóm yếu tố này. Khung tích hợp được đề xuất giúp: (i) kết nối thông số kỹ thuật với yêu cầu pháp lý và mô hình tài chính; (ii) chuẩn hóa công tác thẩm định dự án WtE trong PPP; (iii) làm rõ mối quan hệ giữa công nghệ - tiêu chuẩn môi trường - chi phí; và (iv) hỗ trợ ra quyết định minh bạch, thống nhất hơn trong lập NCKT, HSMT và đàm phán hợp đồng PPP.

Tính phù hợp của cơ chế MGQ đối với thị trường Việt Nam. Kết quả phân tích cho thấy rủi ro thiếu hụt rác là biến số nhạy cảm nhất trong mô hình tài chính WtE, phù hợp với bối cảnh Việt Nam khi CTRSH do Nhà nước kiểm soát và nhà đầu tư không thể chủ động nguồn rác. MGQ không phải bảo lãnh doanh thu mà là cơ chế điều phối đầu vào, phù hợp với Luật PPP 2020, Luật BVMT 2020 và thông lệ quốc tế. Khi được tích hợp vào NCKT, HSMT và hợp đồng PPP, MGQ giúp giảm rủi ro tài chính, ổn định vận hành và nâng cao hiệu suất năng lượng của nhà máy.

Sự liên thông giữa kỹ thuật BAT-IED và cơ chế PPP. Việc thiếu các tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương BAT-IED là rào cản lớn đối với thẩm định công nghệ, dự báo chi phí và phân bổ rủi ro trong PPP. Áp dụng BAT-IED giúp: (i) chuẩn hóa tiêu chí kỹ thuật trong HSMT; (ii) giảm rủi ro vận hành và pháp lý; (iii) nâng cao độ tin cậy của mô hình tài chính; và (iv) tạo nền tảng cho bộ tiêu chí kỹ thuật tối thiểu trong các dự án WtE-PPP.

Tính cần thiết của cơ chế phối hợp liên ngành. Các dự án WtE-PPP chịu sự điều chỉnh của nhiều bộ, ngành khác nhau. Thiếu phối hợp liên ngành dẫn đến kéo dài thời gian thẩm định và gia tăng rủi ro pháp lý. Do đó, cần thiết lập cơ chế “một cửa liên ngành” nhằm rút ngắn tiến độ, thống nhất tiêu chí kỹ thuật - môi trường và hỗ trợ nhà đầu tư trong giai đoạn chuẩn bị dự án.

Giới hạn của nghiên cứu: Nghiên cứu không sử dụng dữ liệu nội bộ các dự án WtE; mô hình mô phỏng mang tính tham chiếu và chưa phản ánh đầy đủ đặc thù từng địa phương. Khung tích hợp mới dừng ở mức đề xuất học thuật và cần được kiểm chứng qua thực tiễn triển khai. Tác động của cơ chế giá điện rác mới và thị trường điện cạnh tranh chưa được phân tích sâu và là hướng nghiên cứu tiếp theo.

Kiến nghị

Dựa trên kết quả phân tích, nghiên cứu đưa ra một số kiến nghị:

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn ‐ quy chuẩn kỹ thuật: Ban hành bộ TCVN/QCVN riêng cho điện rác theo BAT-IED; xây dựng tiêu chí kỹ thuật tối thiểu (Minimum Technical Requirements) cho WtE-PPP nhằm chuẩn hóa HSMT và công tác thẩm định.

Thứ hai, hoàn thiện cơ chế PPP cho các dự án WtE: Ban hành hướng dẫn chuyên ngành WtE-PPP; tích hợp cơ chế MGQ vào NCKT, HSMT và hợp đồng PPP; thiết lập cơ chế phối hợp “một cửa liên ngành”.

Thứ ba, hoàn thiện cơ chế giá điện rác: Xây dựng khung giá điện rác ổn định dài hạn, phản ánh đầy đủ chi phí xử lý CTRSH; xem xét bổ sung cơ chế phí xử lý rác (tipping fee) nhằm bảo đảm tính bền vững tài chính cho WtE-PPP.

Hướng nghiên cứu tiếp theo:

(i) Phát triển mô hình phân bổ rủi ro định lượng cho WtE-PPP;

(ii) Xây dựng khung pháp lý chuyên ngành thống nhất cho WtE-PPP;

(iii) Nghiên cứu MGQ theo quy mô và đặc điểm đô thị;

(iv) Phân tích tác động của MGQ đến HSMT, lựa chọn nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng;

(v) Mở rộng nghiên cứu WtE gắn với kinh tế tuần hoàn và thị trường carbon.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Công thương (2025). Quyết định số 1251/QĐ-BCT ngày 6/5/2025 phê duyệt khung giá phát điện nhà máy điện chất thải năm 2025.

2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2013). QCVN 50:2013/BTNMT Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về ngưỡng chất thải nguy hại.

3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016). QCVN 61-MT:2016/BTNMT Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về lò đốt chất thải rắn sinh hoạt.

4. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021). Báo cáo Môi trường Quốc gia ‐ Chất thải rắn.

5. Bộ Xây dựng (2019-2023). Báo cáo hiện trạng quản lý chất thải rắn sinh hoạt toàn quốc.

6. Chính phủ (2025). Nghị định số 71/2025/NĐ-CP ngày 28/3/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư.

7. European Commission (2010). Industrial Emissions Directive (IED) 2010/75/EU.

8. European Commission (2019). Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration (BAT WI).

9. IEA Bioenergy (2018). Thermal Gasification and Combustion of Waste ‐ Technical Report.

10. ISWA (2020). Global Waste-to-Energy Report. International Solid Waste Association.

11. Quốc hội (2020a). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 ngày 18/6/2020.

12. Quốc hội (2020b). Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 ngày 17/11/2020.

13. Quốc hội (2020c). Luật số 62/2020/QH14 ngày 17/6/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xây dựng,

14. Quốc hội (2023). Luật Tài nguyên nước số 28/2023/QH15 ngày 27/11/2023.

15. Quốc hội (2024). Luật Điện lực số 61/2024/QH15 ngày 30/11/2024.

16. The European Standard (2004). EN 14181 Stationary source emissions ‐ Quality assurance levels (QAL) for CEMS.

17. The European Standard (2005). EN 14899 Characterisation of waste ‐ Sampling of waste materials.

18. Thủ tướng Chính phủ (2023). Quyết định số 500/QĐ-TTg ngày 15/5/2023 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

19. UNEP (2019). Waste-to-Energy: Considerations for Informed Decision-making. United Nations Environment Programme.