Đánh giá mức độ tương thích và tác động kinh tế - tài chính của hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đối với các dự án đốt rác phát điện theo mô hình PPP tại Việt Nam theo tiếp cận BAT-IED

TS. Phạm Văn Vượng

Viện KHCN Xây dựng

Email: vuongpv.ibst@gmail.com

Tóm tắt

Công nghệ đốt rác phát điện (WtE) ngày càng được quan tâm tại các quốc gia đang phát triển trong bối cảnh gia tăng áp lực xử lý chất thải và nhu cầu huy động vốn tư nhân theo mô hình đối tác công tư (PPP). Nghiên cứu này đánh giá mức độ tương thích của hệ thống tiêu chuẩn - quy chuẩn kỹ thuật hiện hành tại Việt Nam đối với WtE thông qua đối sánh với khung BAT-IED của Liên minh châu Âu. Kết quả cho thấy, hệ thống hiện hành còn phân tán và thiếu tích hợp, làm gia tăng rủi ro môi trường và bất định pháp lý, qua đó ảnh hưởng đến cấu trúc chi phí, chi phí vốn và tính khả thi tài chính của các dự án WtE-PPP. Nghiên cứu đề xuất khung tiêu chuẩn WtE tối thiểu tiệm cận BAT-IED cùng lộ trình áp dụng theo giai đoạn nhằm nâng cao hiệu quả môi trường và cải thiện tính khả thi tài chính của dự án.

Từ khóa: Điện rác (WtE), tiêu chuẩn - quy chuẩn kỹ thuật, BAT-IED, đối sánh tiêu chuẩn, kiểm soát môi trường, đối tác công tư (PPP)

Summary

Waste-to-Energy (WtE) is increasingly adopted in developing countries amid rising waste management pressures and the need to mobilize private capital through Public-Private Partnerships (PPP). This study assesses the compatibility of Vietnam’s current technical standards and regulations for WtE against the EU’s BAT-IED framework. The findings reveal a fragmented and non-integrated regulatory system that increases environmental risks and legal uncertainty, thereby affecting cost structures, cost of capital, and the financial viability of WtE-PPP projects. The study proposes a minimum WtE standard framework aligned with BAT-IED, together with a phased roadmap to enhance environmental performance and improve project bankability.

Keywords: Waste-to-Energy (WtE), standards and technical regulations, BAT-IED, standards benchmarking, environmental control, public-private partnership (PPP)

GIỚI THIỆU

Sự gia tăng nhanh chóng của chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH) đang tạo ra thách thức môi trường lớn đối với các đô thị, trong bối cảnh quỹ đất chôn lấp ngày càng hạn chế và yêu cầu bảo vệ môi trường ngày càng nghiêm ngặt. Công nghệ đốt rác phát điện (Waste-to-Energy - WtE) vì vậy được nhiều quốc gia lựa chọn như một giải pháp tích hợp nhằm giảm chôn lấp, thu hồi năng lượng và kiểm soát ô nhiễm (Malinauskaite và cộng sự, 2017; World Bank, 2018). Tại châu Âu và Nhật Bản, WtE đã trở thành một cấu phần quan trọng của hệ thống quản lý chất thải tổng hợp, gắn với mục tiêu an ninh năng lượng và kinh tế tuần hoàn. Đặc biệt, khung Best Available Techniques - Industrial Emissions Directive (BAT-IED) của Liên minh châu Âu đã thiết lập hệ thống yêu cầu tích hợp về thiết kế, vận hành, giới hạn phát thải và quan trắc liên tục, được xem là chuẩn mực quốc tế đối với WtE.

Bên cạnh ý nghĩa kỹ thuật - môi trường, hệ thống tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật còn mang ý nghĩa kinh tế - thể chế quan trọng. Trong kinh tế học hạ tầng, mức độ rõ ràng và tích hợp của tiêu chuẩn ảnh hưởng trực tiếp đến cấu trúc chi phí đầu tư (CAPEX), chi phí vận hành (OPEX), phân bổ rủi ro và chi phí vốn của dự án. Hệ thống tiêu chuẩn phân tán và thiếu tích hợp có thể làm gia tăng rủi ro kỹ thuật - môi trường, tạo bất định pháp lý và làm tăng phần bù rủi ro tài chính, đặc biệt trong các dự án triển khai theo mô hình đối tác công tư (PPP).

Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia đang phát triển, các quy định về WtE thường phân tán theo từng thành phần môi trường, chưa được xây dựng chuyên biệt và thiếu sự tích hợp theo tiếp cận BAT-IED (Rada và cộng sự, 2015; Malinauskaite và cộng sự, 2017). Sự chưa tương thích này không chỉ làm gia tăng rủi ro phát thải và khó khăn trong thẩm định công nghệ mà còn ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng dự báo của các hợp đồng PPP (World Bank, 2018, 2019; OECD, 2020).

Tại Việt Nam, CTRSH gia tăng nhanh trong khi chôn lấp vẫn là phương thức xử lý chủ đạo. Các dự án WtE đã được triển khai với sự tham gia của nhiều nguồn vốn, bao gồm FDI và khu vực tư nhân, song việc kiểm soát kỹ thuật hiện chủ yếu dựa trên các QCVN chung về khí thải, nước thải và chất thải nguy hại (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2009, 2011, 2016). Chưa tồn tại bộ tiêu chuẩn chuyên ngành tích hợp cho WtE, và sự tách rời giữa chuẩn hóa kỹ thuật và thiết kế tài chính PPP có thể làm gia tăng bất định pháp lý và chi phí vốn.

Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về công nghệ và kiểm soát môi trường của WtE, các phân tích tích hợp giữa mức độ tương thích tiêu chuẩn kỹ thuật và tác động kinh tế - tài chính, đặc biệt trong bối cảnh WtE-PPP tại các quốc gia đang phát triển, vẫn còn hạn chế. Do đó, nghiên cứu này nhằm: (i) phân tích hiện trạng tiêu chuẩn- quy chuẩn WtE tại Việt Nam; (ii) đối sánh với khung BAT-IED; (iii) làm rõ hệ quả môi trường và rủi ro triển khai đối với WtE-PPP; (iv) phân tích tác động kinh tế - tài chính của mức độ chuẩn hóa kỹ thuật; và (v) đề xuất khung tiêu chuẩn WtE tối thiểu cùng lộ trình áp dụng phù hợp.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Nghiên cứu quốc tế về tiêu chuẩn và quản lý WtE

Các nghiên cứu quốc tế về WtE ngày càng chuyển trọng tâm từ phân tích công nghệ và hiệu suất năng lượng sang vai trò của hệ thống tiêu chuẩn - quy chuẩn kỹ thuật và cơ chế quản lý trong việc bảo đảm hiệu quả môi trường và tính bền vững của dự án. Nhiều công trình cho thấy rằng, với cùng một công nghệ lò đốt, sự khác biệt trong tiêu chuẩn thiết kế, điều kiện vận hành và yêu cầu quan trắc có thể dẫn đến khác biệt đáng kể về mức phát thải và rủi ro môi trường (Malinauskaite và cộng sự, 2017).

Trong thực tiễn quốc tế, các dự án WtE - đặc biệt là các dự án triển khai theo mô hình PPP - thường được thiết kế và vận hành dựa trên tổ hợp tiêu chuẩn gồm: (i) tiêu chuẩn môi trường (giới hạn phát thải, quản lý tro xỉ); (ii) tiêu chuẩn thiết kế cơ khí - điện; và (iii) tiêu chuẩn quản lý vận hành, an toàn và bảo trì. Các tiêu chuẩn này thường kết hợp EN, ISO cùng hướng dẫn của World Bank, ADB và OECD trong bối cảnh phát triển hạ tầng môi trường theo mô hình PPP (OECD, 2020).

Từ góc độ học thuật, tiêu chuẩn kỹ thuật không chỉ là công cụ kiểm soát môi trường mà còn là yếu tố cấu thành môi trường thể chế của dự án hạ tầng. Các nghiên cứu của Astrup và cộng sự (2015), Rada và cộng sự (2015) và Malinauskaite và cộng sự (2017) khẳng định hiệu quả môi trường và tính bền vững của WtE phụ thuộc chặt chẽ vào mức độ nghiêm ngặt và tính tích hợp của các chuẩn mực kỹ thuật được áp dụng, thay vì chỉ dựa trên lựa chọn công nghệ đơn lẻ.

Khung BAT-IED như chuẩn mực tích hợp

Tại Liên minh châu Âu (EU), các dự án WtE được triển khai trong khuôn khổ Chỉ thị Phát thải Công nghiệp (IED), với các Kết luận BAT và Tài liệu Tham chiếu BAT cho đốt rác (WI-BREF) đóng vai trò nền tảng (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019). Khung BAT-IED thiết lập yêu cầu tích hợp bao gồm: thiết kế lò đốt, điều kiện vận hành, giới hạn phát thải gắn với BAT-AELs, hệ thống quan trắc phát thải liên tục (CEMS) và quản lý tro xỉ theo vòng đời.

Nguyên tắc “BAT-based permitting” hình thành cơ chế cấp phép dựa trên năng lực công nghệ và mức phát thải đạt được trong thực tế, tạo nên sự liên kết chặt chẽ giữa yêu cầu kỹ thuật, giám sát vận hành và cơ chế thực thi pháp luật.

Nhật Bản là trường hợp điển hình ngoài EU với hệ thống tiêu chuẩn phát thải nghiêm ngặt, yêu cầu vận hành ổn định và quan trắc liên tục (Ministry of the Environment, Japan, 2017). So sánh EU và Nhật Bản cho thấy BAT-IED không đơn thuần là tập hợp giới hạn phát thải, mà là một chuẩn mực tích hợp xuyên suốt chuỗi thiết kế - vận hành - giám sát - quản lý chất thải.

Tiêu chuẩn kỹ thuật dưới góc độ kinh tế hạ tầng và PPP

Trong kinh tế học hạ tầng, tiêu chuẩn kỹ thuật được xem là một biến số thể chế ảnh hưởng trực tiếp đến cấu trúc chi phí và phân bổ rủi ro của dự án. Đối với các dự án PPP, mức độ rõ ràng và ổn định của tiêu chuẩn kỹ thuật tác động đến: Khả năng dự báo chi phí đầu tư (CAPEX); Chi phí vận hành dài hạn (OPEX); Mức dự phòng rủi ro kỹ thuật - môi trường; Chi phí vốn và phần bù rủi ro (risk premium); Khả năng “bankability” của dự án.

Khi tiêu chuẩn kỹ thuật thiếu tích hợp hoặc chưa ổn định, nhà đầu tư có xu hướng đưa vào mô hình tài chính các khoản dự phòng rủi ro lớn hơn, làm tăng suất sinh lợi yêu cầu và chi phí vốn. Ngược lại, một khung tiêu chuẩn rõ ràng và tiệm cận chuẩn quốc tế giúp giảm bất định pháp lý và chi phí giao dịch, qua đó cải thiện tính khả thi tài chính (OECD, 2020; World Bank, 2019).

Do đó, trong bối cảnh WtE–PPP, tiêu chuẩn kỹ thuật không chỉ là công cụ môi trường mà còn là cơ chế phân bổ rủi ro và ổn định tài chính dài hạn của dự án.

Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp phân tích so sánh tiêu chuẩn - quy chuẩn: Nghiên cứu áp dụng phương pháp phân tích so sánh tiêu chuẩn - quy chuẩn nhằm đánh giá mức độ tương thích giữa hệ thống QCVN/TCVN và khung BAT-IED, qua đó nhận diện các khoảng trống kỹ thuật và các điểm chưa tích hợp trong hệ thống tiêu chuẩn.

Phương pháp xây dựng hệ tiêu chí đối sánh BAT-IED: Trên cơ sở BAT Reference Document for Waste Incineration (European Commission - JRC, 2019), nghiên cứu xây dựng hệ tiêu chí đối sánh BAT-IED gồm 4 nhóm chính: (i) thiết kế và vận hành công nghệ; (ii) giới hạn và kiểm soát phát thải gắn với BAT-Associated Emission Levels (BAT-AELs); (iii) quản lý tro bay và tro đáy theo tiếp cận vòng đời; và (iv) quan trắc, giám sát phát thải liên tục - CEMS. Hệ tiêu chí này được sử dụng như một khung phân tích thống nhất xuyên suốt.

Phương pháp Phân tích rủi ro kỹ thuật - môi trường: Nghiên cứu thực hiện phân tích rủi ro định tính nhằm đánh giá các hệ quả môi trường phát sinh từ sự thiếu tích hợp của hệ thống tiêu chuẩn, đặc biệt trong bối cảnh PPP.

Phương pháp phân tích tác động kinh tế – tài chính: Để làm rõ tác động kinh tế của mức độ chuẩn hóa kỹ thuật, nghiên cứu sử dụng khung phân tích kinh tế hạ tầng, tập trung vào mối quan hệ giữa tiêu chuẩn kỹ thuật và: cấu trúc chi phí đầu tư và vận hành (CAPEX, OPEX); mức dự phòng rủi ro trong mô hình tài chính PPP; chi phí vốn và khả năng huy động tài chính dài hạn; tính khả thi và ổn định hợp đồng PPP trong suốt vòng đời dự án.

Nguyên tắc và phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu được thực hiện theo nguyên tắc trung lập và khách quan, không sử dụng dữ liệu nội bộ hoặc số liệu tài chính bảo mật của các dự án cụ thể. Toàn bộ phân tích dựa trên hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn và tài liệu kỹ thuật công khai, bảo đảm khả năng kiểm chứng và tính khái quát hóa đối với các quốc gia đang phát triển có điều kiện kinh tế – kỹ thuật tương đồng với Việt Nam.

HIỆN TRẠNG TIÊU CHUẨN, QUY CHUẨN WTE TẠI VIỆT NAM

Tổng quan hệ thống QCVN/TCVN liên quan

Tại Việt Nam hiện chưa tồn tại hệ thống tiêu chuẩn hoặc quy chuẩn kỹ thuật quốc gia được xây dựng riêng cho công nghệ WtE. Việc kiểm soát kỹ thuật và môi trường đối với các dự án WtE hiện nay chủ yếu dựa trên các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QCVN) và tiêu chuẩn Việt Nam (TCVN) có phạm vi áp dụng chung cho lĩnh vực môi trường, xây dựng và quản lý chất thải.

Các quy định này được áp dụng thông qua các thủ tục pháp lý như đánh giá tác động môi trường (ĐTM), cấp giấy phép môi trường và giám sát trong quá trình vận hành. Tuy nhiên, do không được thiết kế chuyên biệt cho WtE, hệ thống hiện hành mang tính kế thừa và lắp ghép, chưa hình thành một khung kiểm soát kỹ thuật tích hợp xuyên suốt vòng đời công nghệ từ thiết kế, xây dựng đến vận hành.

Từ góc độ kinh tế hạ tầng, việc thiếu một khung tiêu chuẩn chuyên ngành có thể làm gia tăng chi phí tuân thủ và chi phí giao dịch. Khi các yêu cầu kỹ thuật không được xác định rõ ràng ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án, nhà đầu tư buộc phải dự phòng các kịch bản thay đổi hoặc diễn giải khác nhau của cơ quan quản lý, làm tăng mức dự phòng rủi ro trong mô hình tài chính PPP.

Phân loại theo nhóm quản lý môi trường

(i) Khí thải: Kiểm soát khí thải hiện chủ yếu dựa trên QCVN 61-MT:2016/BTNMT và các QCVN liên quan, tập trung vào giới hạn phát thải đầu ra nhưng chưa gắn với yêu cầu thiết kế và điều kiện vận hành theo tiếp cận BAT.

Cách tiếp cận này tạo ra khoảng cách giữa yêu cầu công nghệ và kết quả phát thải, khiến quá trình thẩm định công nghệ phụ thuộc nhiều vào đánh giá từng dự án cụ thể. Trong bối cảnh PPP, sự thiếu chuẩn hóa về yêu cầu thiết kế có thể làm tăng bất định trong lựa chọn công nghệ và cấu trúc chi phí đầu tư ban đầu (CAPEX).

(ii) Nước thải: Nước thải phát sinh từ các nhà máy WtE hiện được kiểm soát theo QCVN 40:2011/BTNMT về nước thải công nghiệp. Quy chuẩn này mang tính tổng quát, chưa phân biệt các dòng nước thải đặc thù của công nghệ WtE, đặc biệt là nước từ hệ thống xử lý khí thải và các quá trình phụ trợ.

(iii) Chất thải nguy hại và tro xỉ: Tro bay, tro đáy và các chất thải thứ cấp từ quá trình đốt rác hiện được quản lý dựa trên QCVN 07:2009/BTNMT và các TCVN liên quan đến phân loại chất thải. Tuy nhiên, chưa có quy chuẩn hoặc tiêu chuẩn chuyên ngành điều chỉnh toàn bộ chu trình quản lý tro xỉ WtE theo tiếp cận vòng đời, từ phát sinh, xử lý, lưu giữ đến tái sử dụng hoặc tiêu hủy cuối cùng.

(iv) Quan trắc môi trường: Quan trắc môi trường hiện chủ yếu thực hiện theo các quy định chung; yêu cầu về CEMS chưa được quy định bắt buộc đối với WtE.

Hạn chế của cách tiếp cận phân tán

Việc quản lý WtE dựa trên các quy chuẩn riêng lẻ theo từng thành phần môi trường dẫn đến sự thiếu liên kết giữa yêu cầu thiết kế công nghệ, điều kiện vận hành và kiểm soát phát thải. Cách tiếp cận này gây khó khăn cho công tác thẩm định công nghệ, làm suy giảm hiệu quả quản lý rủi ro môi trường và gia tăng bất định pháp lý trong quá trình chuẩn bị và triển khai dự án.

Thiếu tiêu chuẩn, quy chuẩn WtE chuyên ngành

Tổng hợp theo các nhóm phân tích cho thấy Việt Nam hiện chưa có QCVN hoặc TCVN chuyên ngành cho WtE bao phủ đồng thời các yêu cầu về thiết kế - vận hành, kiểm soát phát thải, quản lý tro xỉ và quan trắc môi trường.

Việc thiếu vắng một khung tiêu chuẩn WtE tích hợp không chỉ tạo ra hạn chế kỹ thuật mà còn làm suy giảm khả năng chuẩn hóa rủi ro trong mô hình PPP. Khi tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được xác lập ở cấp hệ thống, rủi ro môi trường và rủi ro tuân thủ có xu hướng được chuyển sang nhà đầu tư hoặc được phản ánh dưới dạng chi phí vốn cao hơn.

Những hạn chế mang tính cấu trúc này là cơ sở để phân tích sâu hơn mức độ chưa tương thích với khung BAT-IED và các tác động kinh tế - tài chính trong các mục tiếp theo.

YÊU CẦU BAT-IED CHO CÔNG NGHỆ WTE

Các yêu cầu thiết kế - vận hành cốt lõi

Khung BAT-IED quy định các yêu cầu thiết kế và vận hành cốt lõi nhằm bảo đảm các nhà máy WtE đạt hiệu quả kiểm soát môi trường cao và vận hành ổn định. Các yêu cầu này bao gồm: bảo đảm quá trình cháy hoàn toàn, kiểm soát nhiệt độ buồng đốt, thời gian lưu khí tối thiểu và cấu hình lò đốt phù hợp với đặc tính chất thải đầu vào (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019; European Commission, 2019).

Một nguyên tắc trọng tâm của BAT-IED là tiếp cận phòng ngừa ô nhiễm tại nguồn (process-based approach), trong đó các thông số thiết kế và điều kiện vận hành được coi là yếu tố quyết định khả năng hạn chế sự hình thành các chất ô nhiễm nguy hại, đặc biệt là dioxin và furan. Theo đó, BAT-IED không chỉ tập trung vào kiểm soát phát thải đầu ra, mà còn kiểm soát chặt chẽ các điều kiện vận hành đầu vào của hệ thống đốt (European Commission - JRC, 2019).

BAT-AELs đối với khí thải

BAT-IED thiết lập hệ thống mức phát thải gắn với kỹ thuật tốt nhất hiện có (BAT-AELs), xác định các khoảng giá trị phát thải có thể đạt được khi áp dụng BAT và đóng vai trò là chuẩn tham chiếu trong cấp phép môi trường và kiểm soát tuân thủ (European Parliament and the Council, 2010; European Commission, 2019).

Đối với WtE, BAT-AELs được áp dụng cho các chất ô nhiễm chính như: bụi tổng, NOₓ, SO₂, CO, kim loại nặng và dioxin/furan. Các mức BAT-AELs phản ánh sự cân bằng giữa yêu cầu kỹ thuật nghiêm ngặt, hiệu quả kiểm soát phát thải và tính khả thi trong vận hành thực tế, qua đó bảo đảm mức độ bảo vệ môi trường cao và ổn định (European Commission - JRC, 2019).

Hệ thống quan trắc phát thải liên tục (CEMS)

BAT-IED yêu cầu áp dụng hệ thống CEMS đối với các nhà máy WtE nhằm giám sát phát thải theo thời gian thực. CEMS cho phép theo dõi liên tục các thông số phát thải chính, hỗ trợ phát hiện sớm các sai lệch trong vận hành và tăng cường tính minh bạch trong quản lý môi trường (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019). Dữ liệu từ CEMS là cơ sở để đánh giá mức độ tuân thủ BAT-AELs, phục vụ công tác thanh tra, kiểm tra và báo cáo môi trường, đồng thời liên kết kiểm soát kỹ thuật với cơ chế thực thi pháp luật (European Commission, 2019).

Quản lý tro bay và tro đáy

BAT-IED coi quản lý tro xỉ là một cấu phần không thể tách rời của kiểm soát môi trường đối với WtE. Tro bay do chứa kim loại nặng và các hợp chất độc hại, được yêu cầu phân loại và quản lý như chất thải nguy hại với các biện pháp xử lý và tiêu hủy phù hợp. Tro đáy mặc dù có tiềm năng tái sử dụng cũng phải được kiểm soát chặt chẽ về đặc tính môi trường trước khi sử dụng cho các mục đích thứ cấp (European Commission - JRC, 2019).

Cách tiếp cận của BAT-IED nhấn mạnh quản lý tro xỉ theo vòng đời, từ phát sinh, xử lý, lưu giữ đến tái sử dụng hoặc tiêu hủy cuối cùng, nhằm hạn chế rủi ro phát tán chất ô nhiễm thứ cấp và bảo đảm tính bền vững môi trường của toàn bộ chuỗi công nghệ WtE (European Parliament and the Council, 2010; European Commission, 2019).

ĐÁNH GIÁ HẠN CHẾ VÀ MỨC ĐỘ CHƯA TƯƠNG THÍCH CỦA HỆ THỐNG TIÊU CHUẨN

Hạn chế trong yêu cầu thiết kế và vận hành công nghệ WtE

So sánh giữa hệ thống QCVN/TCVN hiện hành của Việt Nam và khung BAT-IED cho thấy các hạn chế rõ rệt trong yêu cầu thiết kế và vận hành công nghệ WtE. Các quy chuẩn hiện nay chủ yếu tiếp cận theo hướng kiểm soát đầu ra, tập trung vào các giá trị giới hạn phát thải, trong khi chưa đặt ra các yêu cầu tối thiểu đối với thiết kế lò đốt, điều kiện vận hành ổn định, nhiệt độ buồng đốt, thời gian lưu khí hoặc cấu hình hệ thống xử lý khí thải (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019; Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016).

Ngược lại, BAT-IED áp dụng tiếp cận dựa trên quá trình, coi các thông số thiết kế và vận hành là yếu tố quyết định hiệu quả kiểm soát phát thải và phòng ngừa sự hình thành các chất ô nhiễm nguy hại như dioxin và furan (European Commission - JRC, 2019). Sự thiếu vắng các yêu cầu này trong hệ thống tiêu chuẩn Việt Nam làm gia tăng rủi ro công nghệ, đặc biệt đối với các dự án WtE triển khai theo mô hình PPP, nơi rủi ro kỹ thuật cần được nhận diện và phân bổ rõ ràng ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án (OECD, 2020).

Hạn chế trong giới hạn phát thải và mức độ tiếp cận BAT-AELs

Các quy chuẩn khí thải hiện hành, điển hình là QCVN 61-MT:2016/BTNMT, quy định các giá trị giới hạn phát thải cố định nhưng chưa tiếp cận theo khái niệm mức phát thải gắn với kỹ thuật tốt nhất hiện có (BAT-Associated Emission Levels - BAT-AELs) (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016). Cách tiếp cận này thiếu tính linh hoạt và chưa phản ánh đầy đủ mối quan hệ giữa công nghệ, điều kiện vận hành và mức phát thải đạt được trong thực tế.

Trong khi đó, BAT-IED thiết lập các dải BAT-AELs dựa trên hiệu suất thực tế của các cơ sở áp dụng BAT, cho phép đánh giá tuân thủ không chỉ theo giá trị giới hạn tuyệt đối mà còn theo năng lực công nghệ (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019). Sự chưa tương thích này làm hạn chế khả năng so sánh, đánh giá và nâng cấp dần các nhà máy WtE tại Việt Nam theo các chuẩn mực quốc tế, như đã được chỉ ra trong các nghiên cứu về quản lý môi trường WtE tại châu Âu (Rada và cộng sự, 2015; Malinauskaite và cộng sự, 2017).

Hạn chế trong quản lý tro xỉ và chất thải thứ cấp

Hệ thống QCVN/TCVN hiện hành quản lý tro xỉ phát sinh từ WtE chủ yếu thông qua phân loại chất thải nguy hại theo ngưỡng, chưa tiếp cận đầy đủ theo vòng đời phát sinh - xử lý - tái sử dụng (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2009). Trong khi đó, BAT-IED coi quản lý tro bay và tro đáy là một cấu phần không thể tách rời của kiểm soát môi trường, bao gồm các biện pháp giảm phát sinh, ổn định hóa, xử lý và tận dụng vật liệu (European Commission - JRC, 2019; Ministry of the Environment, Japan, 2017).

Sự thiếu đồng bộ trong khung tiêu chuẩn quản lý tro xỉ làm gia tăng rủi ro môi trường thứ cấp, ảnh hưởng đến chi phí vận hành và làm phức tạp quá trình thẩm định môi trường, đặc biệt đối với các dự án PPP có vòng đời dài và yêu cầu kiểm soát rủi ro dài hạn (Malinauskaite và cộng sự, 2017; World Bank, 2019).

Hạn chế trong quan trắc liên tục và cơ chế thực thi

Quan trắc môi trường đối với các dự án WtE tại Việt Nam hiện vẫn chủ yếu dựa trên quan trắc định kỳ và giám sát môi trường xung quanh theo các quy chuẩn chung (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2011). Yêu cầu về quan trắc CEMS chưa được quy định bắt buộc đối với WtE, trong khi BAT-IED coi CEMS là công cụ cốt lõi để bảo đảm tuân thủ và minh bạch thông tin (European Parliament and the Council, 2010; European Commission - JRC, 2019).

Hạn chế này làm giảm khả năng phát hiện sớm các sai lệch trong vận hành, hạn chế hiệu quả thực thi và gia tăng nguy cơ tranh chấp giữa cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong giai đoạn vận hành các dự án WtE-PPP (World Bank, 2019; OECD, 2020).

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VỀ KỸ THUẬT - MÔI TRƯỜNG - KINH TẾ TRONG TRIỂN KHAI DỰ ÁN WTE-PPP

Đối với hiệu quả kiểm soát môi trường

Kết quả phân tích cho thấy hiệu quả kiểm soát môi trường của các dự án WtE phụ thuộc chặt chẽ vào mức độ chuẩn hóa kỹ thuật theo tiếp cận phòng ngừa dựa trên quá trình (process-based approach). Việc thiếu các yêu cầu thiết kế gắn với BAT, chưa áp dụng đầy đủ hệ thống quan trắc phát thải liên tục (CEMS) và chưa quản lý tro xỉ theo tiếp cận vòng đời làm gia tăng rủi ro phát thải, đặc biệt đối với các chất ô nhiễm khó kiểm soát như dioxin và kim loại nặng.

Sự thiếu tích hợp giữa thiết kế - vận hành - giám sát không chỉ làm suy giảm hiệu quả môi trường mà còn tạo ra khoảng trống trong cơ chế thực thi, làm gia tăng rủi ro tuân thủ trong giai đoạn vận hành dài hạn của dự án.

Đối với triển khai các dự án WtE-PPP

Trong bối cảnh triển khai theo mô hình PPP, các hạn chế của hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật có tác động trực tiếp đến cấu trúc phân bổ rủi ro giữa khu vực công và tư.

Khi các yêu cầu kỹ thuật và môi trường không được chuẩn hóa rõ ràng ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án, rủi ro trong thiết kế, lựa chọn công nghệ và vận hành có xu hướng chuyển dịch sang nhà đầu tư tư nhân. Rủi ro này được phản ánh trong mô hình tài chính thông qua: mức dự phòng chi phí cao hơn; phần bù rủi ro (risk premium) lớn hơn; chi phí vốn tăng; yêu cầu bảo lãnh hoặc cơ chế chia sẻ rủi ro bổ sung.

Theo kinh nghiệm quốc tế về PPP hạ tầng môi trường (World Bank, 2019; OECD, 2020), mức độ ổn định và minh bạch của tiêu chuẩn kỹ thuật là yếu tố quan trọng quyết định tính “bankability” của dự án. Khi khung tiêu chuẩn thiếu tích hợp, quá trình thẩm định công nghệ và đánh giá tuân thủ trở nên phức tạp, làm gia tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng trong giai đoạn vận hành.

Đối với chi phí và tính khả thi của dự án

Kết quả tổng hợp cho thấy tồn tại mối quan hệ chặt chẽ giữa mức độ chuẩn hóa kỹ thuật và cấu trúc chi phí của các dự án WtE-PPP.

Thứ nhất, việc thiếu khung tiêu chuẩn WtE rõ ràng làm gia tăng bất định trong lựa chọn công nghệ, dẫn đến: khó khăn trong dự báo CAPEX; biến động OPEX trong giai đoạn vận hành; tăng chi phí tư vấn, bảo hiểm và thẩm định kỹ thuật.

Thứ hai, bất định kỹ thuật làm tăng hệ số chiết khấu vốn trong mô hình tài chính do nhà đầu tư yêu cầu suất sinh lợi cao hơn để bù đắp rủi ro thể chế. Điều này có thể làm tăng giá xử lý rác hoặc yêu cầu hỗ trợ ngân sách cao hơn, ảnh hưởng đến hiệu quả phân bổ nguồn lực công.

Ngược lại, khi áp dụng khung tiêu chuẩn tiệm cận BAT-IED, yêu cầu kỹ thuật được xác định rõ ngay từ giai đoạn thiết kế, cho phép: nội hóa chi phí tuân thủ từ đầu; tối ưu hóa cấu hình công nghệ; giảm chi phí điều chỉnh sau cấp phép; cải thiện tính ổn định dòng tiền dài hạn. Sự ổn định này giúp giảm phần bù rủi ro trong chi phí vốn, qua đó cải thiện tính khả thi tài chính của dự án PPP.

Phân tích tác động kinh tế của chuẩn hóa kỹ thuật theo tiếp cận BAT-IED

Từ góc độ kinh tế hạ tầng, chuẩn hóa kỹ thuật theo BAT-IED có thể được xem là một cơ chế giảm chi phí giao dịch và giảm bất định thể chế.

Một là, khung tiêu chuẩn tích hợp giúp giảm chi phí chuẩn bị dự án thông qua việc cung cấp chuẩn tham chiếu rõ ràng cho thiết kế công nghệ và cấu hình hệ thống xử lý phát thải. Điều này làm giảm chi phí tư vấn và thời gian đàm phán hợp đồng PPP.

Hai là, việc xác định trước các yêu cầu về BAT-AELs, CEMS và quản lý tro xỉ giúp nhà đầu tư xây dựng mô hình tài chính với giả định kỹ thuật ổn định hơn, từ đó giảm sai lệch giữa dự báo và thực tế vận hành.

Ba là, ở cấp độ vĩ mô, chuẩn hóa kỹ thuật giúp giảm chi phí ngoại ứng môi trường thông qua kiểm soát phát thải ổn định và minh bạch. Việc giảm thiểu rủi ro ô nhiễm thứ cấp có thể làm giảm gánh nặng ngân sách cho xử lý môi trường và chi phí xã hội dài hạn.

Bốn là, tiêu chuẩn kỹ thuật tiệm cận BAT-IED là điều kiện thuận lợi để tiếp cận các nguồn tài chính xanh, bao gồm tín dụng khí hậu và trái phiếu xanh, do nhiều tổ chức tài chính quốc tế yêu cầu mức tuân thủ tương đương BAT. Do đó, chuẩn hóa WtE theo lộ trình BAT-IED không chỉ nâng cao hiệu quả môi trường mà còn cải thiện khả năng huy động vốn và hiệu quả phân bổ nguồn lực trong phát triển hạ tầng môi trường.

ĐỀ XUẤT KHUNG CHUẨN HÓA VÀ LỘ TRÌNH ÁP DỤNG

Trên cơ sở phân tích hiện trạng hệ thống tiêu chuẩn - quy chuẩn kỹ thuật và mức độ chưa tương thích với khung BAT-IED, nghiên cứu đề xuất một khung tiêu chuẩn WtE tối thiểu nhằm thiết lập nền tảng thống nhất cho kiểm soát môi trường và triển khai các dự án WtE, đặc biệt trong bối cảnh các dự án thực hiện theo mô hình PPP.

Khung tiêu chuẩn tối thiểu này không nhằm thay thế hoặc sao chép toàn bộ BAT-IED, mà tập trung lựa chọn các yêu cầu cốt lõi có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả kiểm soát phát thải và quản lý rủi ro môi trường. Cụ thể, khung được cấu trúc theo 4 nhóm chính: (i) Yêu cầu về thiết kế và vận hành công nghệ, tập trung vào các thông số vận hành quyết định khả năng phòng ngừa ô nhiễm tại nguồn; (ii) Giới hạn phát thải theo tiếp cận BAT-AELs, sử dụng các dải phát thải gắn với năng lực công nghệ làm hệ quy chiếu; (iii) Quản lý tro xỉ và chất thải thứ cấp theo vòng đời, từ phát sinh, xử lý đến tái sử dụng hoặc tiêu hủy; và (iv) Quan trắc phát thải liên tục và cơ chế báo cáo tuân thủ, nhằm tăng cường tính minh bạch và hiệu quả thực thi.

Dưới góc độ kinh tế hạ tầng, khung chuẩn hóa tối thiểu đóng vai trò như một “chuẩn tham chiếu thể chế” giúp: giảm bất định trong thiết kế công nghệ; chuẩn hóa cấu trúc chi phí tuân thủ; giảm chi phí giao dịch trong đàm phán hợp đồng PPP; hạn chế chuyển dịch rủi ro không kiểm soát sang khu vực tư nhân.

Lộ trình áp dụng theo giai đoạn (2025-2035)

Để bảo đảm tính khả thi và giảm thiểu xáo trộn trong quá trình triển khai, nghiên cứu đề xuất lộ trình chuẩn hóa WtE theo 2 giai đoạn.

Giai đoạn 2025-2030 tập trung xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn và quy chuẩn WtE tối thiểu, ưu tiên các yêu cầu về kiểm soát phát thải, quản lý tro xỉ và quan trắc phát thải liên tục. Giai đoạn này nhằm tạo lập khung pháp lý - kỹ thuật thống nhất cho các dự án WtE mới, đồng thời nâng cao năng lực giám sát và thực thi quản lý môi trường.

Giai đoạn 2030-2035 hướng tới việc nâng cấp và hoàn thiện khung chuẩn hóa theo hướng tiệm cận đầy đủ BAT-IED, bao gồm: siết chặt các giới hạn phát thải, mở rộng phạm vi và mức độ chi tiết của quan trắc cũng như tích hợp các yêu cầu về hiệu suất năng lượng và tối ưu hóa vận hành. Lộ trình 2 giai đoạn cho phép hệ thống tiêu chuẩn thích ứng dần với tiến bộ công nghệ và sự cải thiện năng lực quản lý trong nước.

Hàm ý đối với WtE-PPP và tài chính xanh

Khung chuẩn hóa đề xuất không chỉ có ý nghĩa môi trường mà còn mang hàm ý kinh tế - tài chính quan trọng.

Thứ nhất, chuẩn hóa kỹ thuật giúp giảm bất định pháp lý và rủi ro tuân thủ, từ đó làm giảm phần bù rủi ro trong chi phí vốn của dự án PPP. Điều này góp phần cải thiện “bankability” và giảm áp lực hỗ trợ ngân sách.

Thứ hai, tiêu chuẩn tiệm cận BAT-IED tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận các nguồn tài chính xanh, bao gồm tín dụng khí hậu, quỹ đầu tư bền vững và phát hành trái phiếu xanh, do nhiều tổ chức tài chính quốc tế yêu cầu mức tuân thủ tương đương BAT.

Thứ ba, ở cấp độ vĩ mô, việc chuẩn hóa WtE giúp nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong lĩnh vực hạ tầng môi trường, thông qua việc nội hóa chi phí ngoại ứng môi trường ngay trong cấu trúc tài chính dự án.

Do đó, tiêu chuẩn WtE cần được xem là một cấu phần trung tâm của chính sách phát triển hạ tầng môi trường theo mô hình PPP, thay vì chỉ là một yêu cầu kỹ thuật riêng lẻ.

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Kết luận

Nghiên cứu đã phân tích có hệ thống hiện trạng tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật áp dụng cho công nghệ WtE tại Việt Nam thông qua đối sánh với khung BAT-IED của Liên minh châu Âu. Kết quả cho thấy, hệ thống tiêu chuẩn hiện hành còn phân tán, thiếu định hướng chuyên ngành và chưa bao quát đầy đủ các yêu cầu cốt lõi về thiết kế - vận hành công nghệ, kiểm soát phát thải, quản lý tro xỉ và quan trắc phát thải liên tục.

Khoảng cách này không chỉ làm gia tăng rủi ro môi trường mà còn tạo bất định pháp lý và rủi ro thể chế trong triển khai dự án, đặc biệt đối với các dự án WtE theo mô hình PPP. Sự thiếu chuẩn hóa kỹ thuật có thể chuyển hóa thành chi phí tài chính cao hơn thông qua phần bù rủi ro và chi phí vốn tăng. Tiêu chuẩn kỹ thuật vì vậy cần được nhìn nhận như một cấu phần thể chế ảnh hưởng trực tiếp đến cấu trúc chi phí và tính khả thi tài chính của dự án.

Kiến nghị

Cần xây dựng và ban hành bộ tiêu chuẩn, quy chuẩn chuyên ngành cho WtE theo lộ trình tiệm cận BAT-IED nhằm thiết lập nền tảng thống nhất cho kiểm soát môi trường và thẩm định công nghệ.

Đối với các dự án WtE-PPP, khung chuẩn kỹ thuật rõ ràng và ổn định sẽ giúp giảm bất định pháp lý, hỗ trợ phân bổ rủi ro hợp lý, nâng cao tính “bankability” và tạo điều kiện tiếp cận nguồn tài chính xanh. Tiêu chuẩn WtE do đó cần được xem là một công cụ trung tâm trong chính sách phát triển hạ tầng môi trường theo mô hình PPP.

Tài liệu tham khảo:

1. Astrup, T. F., Tonini, D., Turconi, R., & Boldrin, A. (2015). Life cycle assessment of thermal waste-to-energy technologies. Waste Management, 37, 104-115.

2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2009). QCVN 07:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về ngưỡng chất thải nguy hại.

3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2011). QCVN 40:2011/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về nước thải công nghiệp. 4. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016). QCVN 61-MT:2016/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải lò đốt chất thải rắn sinh hoạt.

5. European Commission - Joint Research Centre (JRC). (2019). Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration (WI BREF). Luxembourg: Publications Office of the European Union.

6. European Commission (2019). Commission Implementing Decision (EU) 2019/2010 establishing BAT conclusions for waste incineration. Official Journal of the European Union.

7. European Parliament and the Council (2010). Directive 2010/75/EU on industrial emissions (integrated pollution prevention and control). Official Journal of the European Union, L334, 17-119.

8. Malinauskaite, J., Jouhara, H., Czajczyńska, D., et al. (2017). Municipal solid waste management and waste-to-energy in the context of a circular economy. Energy, 141, 2013-2044.

9. Ministry of the Environment, Japan (2017). Guidelines for Waste Incineration Facilities. Tokyo.

10. OECD (2020). Public-Private Partnerships and Environmental Infrastructure. Paris: OECD Publishing.

11. Phạm Văn Vượng (2025). Đề xuất mô hình tích hợp kinh tế - kỹ thuật - pháp lý cho phát triển dự án điện rác theo mô hình đối tác công - tư tại Việt Nam. Chuyên trang Nghiên cứu Kinh tế - Tài chính Online, số tháng 12/2025.

12. Phạm Văn Vượng (2026). Đánh giá kỹ thuật và đề xuất mô hình mô phỏng hỗ trợ ra quyết định đầu tư xây dựng nhà máy điện rác theo hình thức PPP đạt chuẩn BAT-IED tại Việt Nam. Chuyên trang Nghiên cứu Kinh tế - Tài chính Online, số tháng 1/2026.

13. Rada, E. C., Ragazzi, M., & Torretta, V. (2015). Waste-to-energy technologies: Environmental and regulatory aspects. Environmental Science and Pollution Research, 22, 1751-1764.

14. World Bank (2018). What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050. Washington, DC: World Bank.

15. World Bank (2019). Public-Private Partnerships for Solid Waste Management. Washington, DC: World Bank.