Tái định cư lấy người dân làm trung tâm trong tái thiết đô thị: Cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế và hàm ý chính sách cho Việt Nam

PGS, TS. Trần Thị Bích Ngọc

Trường Kinh tế, Đại học Bách khoa Hà Nội

Email: [email protected]

Tóm tắt

Nghiên cứu tái định cư lấy người dân làm trung tâm trong bối cảnh tái thiết đô thị thông qua phương pháp tổng quan tài liệu kết hợp phân tích các cơ sở lý luận liên quan. Kết quả nghiên cứu cho thấy, xu hướng chuyển dịch từ mô hình tái định cư chủ yếu dựa trên bồi thường tài sản sang cách tiếp cận chú trọng nâng cao chất lượng cuộc sống, phục hồi sinh kế và thúc đẩy sự tham gia thực chất của người dân. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất khung chính sách tái định cư gồm 5 trụ cột: chất lượng nhà ở, sinh kế bền vững, cộng đồng và hòa nhập xã hội, quản trị và sự tham gia của người dân, cùng môi trường sống bền vững; đồng thời xây dựng mô hình đánh giá hiệu quả tái định cư linh hoạt phù hợp với bối cảnh tái thiết đô thị khác nhau. Nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện chính sách theo hướng lấy người dân làm trung tâm và thúc đẩy phát triển đô thị bền vững tại Việt Nam.

Từ khóa: Tái thiết đô thị, tái định cư lấy người dân làm trung tâm, hiệu quả tái định cư, chính sách đô thị

Abstract

The study examines people-centered resettlement in the context of urban regeneration through a systematic literature review combined with an analysis of relevant theoretical foundations. The findings reveal a shift from a resettlement model primarily focused on asset compensation toward an approach that emphasizes improving quality of life, restoring livelihoods, and promoting meaningful public participation. Based on these findings, the study proposes a policy framework consisting of five pillars, including housing quality, sustainable livelihoods, community development and social inclusion, governance and citizen participation, and a sustainable living environment, and develops a flexible framework for evaluating resettlement effectiveness that can be adapted to different urban regeneration contexts. By integrating these dimensions, the study provides a scientific basis for improving resettlement policies in a people-centered manner while supporting sustainable urban development in Viet Nam.

Keywords: Urban regeneration, people-centered resettlement, resettlement effectiveness, urban policy

ĐẶT VẤN ĐỀ

Tại Việt Nam, đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ trong hơn 3 thập niên qua, với tỷ lệ dân số đô thị tăng từ khoảng 19,5% năm 1990 lên trên 41% năm 2024 (Tổng cục Thống kê, nay là Cục Thống kê, 2024). Quá trình này kéo theo nhu cầu mở rộng không gian đô thị, phát triển hạ tầng, cải tạo khu dân cư xuống cấp và xây dựng các khu đô thị mới. Nhiều chương trình tái thiết quy mô lớn đã được triển khai tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và các đô thị lớn khác. Riêng Hà Nội hiện có hơn 1.500 chung cư cũ cần cải tạo, ảnh hưởng đến hàng chục nghìn hộ dân (Bộ Xây dựng, 2024). Điều này làm gia tăng số lượng người dân phải di dời và tái định cư (TĐC).

Mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong bố trí nhà ở và đất ở TĐC, nhiều hộ dân vẫn gặp khó khăn trong phục hồi sinh kế, gia tăng chi phí sinh hoạt và suy giảm các mối quan hệ cộng đồng. Các tranh chấp, khiếu nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và TĐC vẫn diễn ra ở nhiều địa phương. Nghiên cứu cho thấy mức độ hài lòng của người dân sau TĐC không chỉ phụ thuộc vào điều kiện nhà ở hay mức bồi thường mà còn gắn với khả năng tiếp cận việc làm, giáo dục, y tế và duy trì mạng lưới xã hội (Nguyễn Đăng Sơn, 2021; Lê Quang Bình, 2022). Điều này cho thấy chính sách TĐC cần được tiếp cận toàn diện hơn, chú trọng đồng thời chất lượng sống, sinh kế và hòa nhập cộng đồng.

Trong khi xu hướng quốc tế đang chuyển mạnh sang mô hình TĐC lấy người dân làm trung tâm, nhấn mạnh phục hồi sinh kế, nâng cao chất lượng sống và tăng cường sự tham gia của cộng đồng (UN-Habitat, 2020), Việt Nam vẫn thiếu một khung chính sách toàn diện bảo đảm các mục tiêu này. Vì vậy, việc nghiên cứu và đề xuất khung chính sách TĐC lấy người dân làm trung tâm có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn, góp phần hoàn thiện chính sách TĐC, bảo đảm chất lượng sống, phục hồi sinh kế và tăng cường sự tham gia thực chất của người dân trong quá trình tái thiết đô thị (TTĐT) hướng tới phát triển bền vững.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Các khái niệm liên quan

TTĐT là quá trình tái phát triển các khu vực đô thị xuống cấp thông qua các hoạt động cải tạo, chỉnh trang, nâng cấp và tái phát triển không gian đô thị nhằm phục hồi chức năng, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (Couch và cộng sự, 2011; Roberts và cộng sự, 2017). Quá trình này thường bao gồm việc thay thế các công trình lỗi thời, nâng cấp cơ sở hạ tầng và tái tổ chức không gian đô thị, qua đó tạo điều kiện thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện điều kiện sống của người dân.

Tại Việt Nam, mặc dù thuật ngữ “tái thiết đô thị” chưa được quy định chính thức trong hệ thống pháp luật, nội hàm của khái niệm này được thể hiện thông qua các quy định về cải tạo, chỉnh trang và tái phát triển đô thị trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 (sửa đổi, bổ sung năm 2018), Luật Nhà ở năm 2023 và Nghị định số 11/2013/NĐ-CP. Theo đó, khu vực TTĐT được hiểu là khu vực phát triển đô thị được xây dựng mới trên nền các công trình cũ đã được phá bỏ của đô thị hiện hữu.

Mục tiêu của TTĐT không chỉ giới hạn ở việc nâng cấp hạ tầng và cải thiện cảnh quan kiến trúc mà còn hướng tới phát triển đô thị bền vững, sử dụng hiệu quả tài nguyên đất đai, tăng cường khả năng chống chịu trước các rủi ro môi trường và nâng cao chất lượng sống của cư dân (UN-Habitat, 2020). Trong bối cảnh nhiều khu dân cư và chung cư cũ tại Việt Nam đang xuống cấp nghiêm trọng, TTĐT trở thành yêu cầu cấp thiết. Tuy nhiên, quá trình này thường gắn với thu hồi đất và di dời dân cư, đặt ra yêu cầu xây dựng các chính sách TĐC phù hợp, công bằng và bảo đảm quyền lợi của người dân.

TĐC là quá trình bố trí nơi ở mới và bảo đảm các điều kiện cần thiết để người dân ổn định cuộc sống sau khi người dân bị di dời bởi các dự án phát triển. Theo Tiêu chuẩn Môi trường và Xã hội số 5 của Ngân hàng Thế giới (ESS5), TĐC không chỉ bao gồm việc cung cấp chỗ ở mà còn bao gồm các biện pháp hỗ trợ phục hồi sinh kế, thu nhập và điều kiện sống của người bị ảnh hưởng (World Bank, 2016). Tại Việt Nam, Luật Đất đai năm 2024 quy định TĐC là việc Nhà nước bố trí chỗ ở, đất ở hoặc nhà ở cho người có đất ở bị thu hồi và phải di chuyển chỗ ở, đồng thời bảo đảm điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

TĐC có thể được phân loại theo tính chất di dời và vị trí bố trí nơi ở mới. Theo tính chất di dời, TĐC gồm TĐC bắt buộc (khi người dân phải di chuyển theo quyết định thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển) và TĐC tự nguyện (khi người dân chủ động chuyển đến nơi ở mới nhằm cải thiện điều kiện sống). Theo vị trí bố trí, TĐC gồm TĐC tại chỗ và TĐC ngoài khu vực. TĐC tại chỗ giúp duy trì sinh kế và các mối quan hệ xã hội, trong khi TĐC ngoài khu vực yêu cầu người dân chuyển đến địa điểm khác theo quy hoạch hoặc yêu cầu của dự án.

Tái định cư lấy người dân làm trung tâm

Trong những thập niên gần đây, TĐC lấy người dân làm trung tâm (people-centered resettlement) đã trở thành xu hướng chủ đạo trong các chương trình TTĐT. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan điểm coi người dân không chỉ là đối tượng chịu tác động mà còn là chủ thể của quá trình phát triển, do đó, lợi ích, nhu cầu và nguyện vọng của họ cần được đặt ở vị trí trung tâm trong hoạch định và thực thi chính sách.

Các nghiên cứu của học giả nước ngoài cho thấy TĐC là một trong những thách thức lớn nhất của TTĐT. Nếu chỉ tập trung vào bồi thường tài sản hoặc bố trí nơi ở mới mà không bảo đảm sinh kế, việc làm và các mối quan hệ xã hội, người dân có thể đối mặt với nguy cơ “nghèo hóa do TĐC”, thể hiện qua mất việc làm, giảm thu nhập, đứt gãy mạng lưới cộng đồng và hạn chế tiếp cận các dịch vụ thiết yếu (Cernea, 2000). Vì vậy, nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế đã chuyển từ cách tiếp cận dựa trên bồi thường sang mô hình TĐC lấy người dân làm trung tâm, nhấn mạnh sự tham gia của người dân trong quá trình lập kế hoạch, thực hiện và giám sát nhằm bảo đảm chất lượng sống và phát triển bền vững sau TĐC (World Bank, 2022).

Theo UN-Habitat (2020), cách tiếp cận này đòi hỏi sự tham gia thực chất của cộng đồng trong toàn bộ quá trình TĐC, từ lập kế hoạch, lựa chọn phương án đến giám sát và đánh giá kết quả. Mục tiêu không chỉ là hoàn thành giải phóng mặt bằng hay xây dựng quỹ nhà TĐC mà còn bảo đảm hoặc nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân sau di dời. Do đó, hiệu quả TĐC cần được đánh giá dựa trên khả năng phục hồi sinh kế, bảo đảm an sinh xã hội, mức độ hài lòng của người dân và khả năng hòa nhập vào môi trường sống mới (Cernea, 2000; UN-Habitat, 2020).

Tái định cư trong tái thiết đô thị

Các nghiên cứu quốc tế về TĐC trong bối cảnh TTĐT đã phát triển theo hướng ngày càng coi trọng yếu tố con người và chú trọng tới 4 nhóm chính: (1) TĐC và phục hồi sinh kế; (2) Sự tham gia của cộng đồng; (3) TTĐT và công bằng xã hội; (4) Đánh giá chất lượng cuộc sống sau TĐC.

Tái định cư và phục hồi sinh kế là một hướng nghiên cứu quan trọng, tiêu biểu là mô hình Impoverishment Risks and Reconstruction (IRR) của Cernea (1990, 2000). Mô hình này chỉ ra các rủi ro nghèo hóa mà người dân có thể gặp phải sau khi di dời, gồm mất đất, mất việc làm, mất nhà ở, mất an ninh lương thực, gia tăng bệnh tật, nghèo hóa, mất tài sản cộng đồng và đứt gãy mạng lưới xã hội. Tương tự, Aboda và cộng sự (2019) cũng khẳng định, các cộng đồng bị di dời thường đối mặt với nguy cơ mất sinh kế, suy giảm quan hệ xã hội và gia tăng nghèo đói. Các nghiên cứu này đã tạo nền tảng lý luận quan trọng cho việc chuyển từ cách tiếp cận bồi thường vật chất sang tiếp cận phát triển con người.

Sự tham gia của cộng đồng nhấn mạnh vai trò chủ thể của người dân trong quá trình tái thiết và TĐC. Cơ sở lý luận quan trọng của hướng nghiên cứu này là mô hình “Thang bậc tham gia của công dân” do Arnstein (1969) đề xuất, cho rằng sự tham gia chỉ thực sự có ý nghĩa khi người dân có khả năng tác động đến các quyết định phát triển. Trên cơ sở đó, nhiều nghiên cứu đã chứng minh rằng, thiếu sự tham vấn thực chất của cộng đồng thường dẫn đến xung đột xã hội, phản đối dự án và làm giảm hiệu quả TĐC (Innes và Booher, 2004; Lees, 2014; OECD, 2022). Những kết quả này góp phần hình thành cách tiếp cận “TĐC lấy người dân làm trung tâm”, trong đó người dân không chỉ là đối tượng thụ hưởng mà còn là chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định và thực hiện chính sách.

Tái thiết đô thị và công bằng xã hội là hướng nghiên cứu xem xét tác động phân phối của các chương trình tái thiết đối với các nhóm dân cư. Mặc dù góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và cải thiện môi trường đô thị, TTĐT cũng có thể làm gia tăng bất bình đẳng xã hội. Nghiên cứu về hiện tượng quý tộc hóa đô thị cho thấy nhiều chương trình tái thiết đã tạo điều kiện cho các nhóm thu nhập cao thay thế cư dân thu nhập thấp tại các khu vực trung tâm, dẫn đến tình trạng di dời và suy giảm khả năng tiếp cận không gian đô thị của các nhóm yếu thế (Lees, 2019). Vì vậy, công bằng xã hội ngày càng được xem là tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả TTĐT, bên cạnh các mục tiêu kinh tế và phát triển không gian.

Chất lượng cuộc sống sau TĐC là tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả TTĐT. Theo Cernea (2000), thành công của TĐC không chỉ được đo bằng việc hoàn thành giải phóng mặt bằng hay xây dựng nhà ở mới mà còn bởi khả năng khôi phục đời sống và phúc lợi của người dân. Vì vậy, chất lượng cuộc sống cần được xem xét trên nhiều khía cạnh như điều kiện nhà ở, việc làm, thu nhập, tiếp cận dịch vụ công, an sinh xã hội và sự gắn kết cộng đồng. Tương tự, UN-Habitat (2020) nhấn mạnh việc sử dụng các chỉ số đa chiều để phản ánh toàn diện điều kiện sống và mức độ hài lòng của người dân sau TĐC. Bên cạnh đó, Shin (2014) cho rằng, hiệu quả TTĐT cần được đánh giá dựa trên công bằng xã hội, quyền cư trú, bảo vệ cộng đồng và sự tham gia của người dân, không chỉ dựa vào tăng trưởng kinh tế hay giá trị bất động sản.

Tổng quan nghiên cứu trên cho thấy các hướng tiếp cận về phục hồi sinh kế, sự tham gia của cộng đồng, công bằng xã hội và chất lượng cuộc sống đều hướng tới nâng cao phúc lợi người dân trong TTĐT. Tuy nhiên, đa số nghiên cứu vẫn xem xét các khía cạnh này một cách riêng lẻ. Việc xây dựng một khung chính sách TĐC lấy người dân làm trung tâm, tích hợp đồng thời các yếu tố trên, vẫn còn là khoảng trống nghiên cứu, đặc biệt tại Việt Nam.

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ TÁI ĐỊNH CƯ LẤY NGƯỜI DÂN LÀM TRUNG TÂM

Singapore được xem là mô hình tiêu biểu về TĐC gắn với TTĐT. Từ thập niên 1960, chính phủ thông qua Cơ quan Phát triển Nhà ở (HDB) triển khai các chương trình cải tạo đô thị quy mô lớn, đồng thời bảo đảm chỗ ở ổn định cho người dân. Chính sách nổi bật là ưu tiên TĐC tại chỗ hoặc gần nơi ở cũ, giúp duy trì việc làm, các mối quan hệ xã hội và khả năng tiếp cận dịch vụ công (Yuen, 2007; Phang, 2018). Bên cạnh đó, Singapore phát triển hệ thống nhà ở xã hội chất lượng cao với hạ tầng đồng bộ, bao gồm giao thông, trường học, cơ sở y tế và không gian công cộng. Nhờ vậy, nhà ở TĐC không chỉ đáp ứng nhu cầu cư trú mà còn góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống và giá trị tài sản của người dân (Phang, 2018). Đồng thời, chính phủ chú trọng bảo tồn cấu trúc cộng đồng thông qua chính sách phân bổ nhà ở phù hợp, hạn chế sự đứt gãy các mạng lưới xã hội hiện hữu (Chua, 1997; Yuen, 2007).

Hàn Quốc từng đối mặt với nhiều xung đột do di dời cư dân trong các chương trình TTĐT. Từ những năm 2000, nước này chuyển sang mô hình TTĐT dựa trên đồng thuận cộng đồng, trong đó các dự án chỉ được triển khai khi nhận được sự đồng thuận cao của cư dân và chủ sở hữu bị ảnh hưởng. Người dân được tham gia vào quá trình lập kế hoạch, thảo luận phương án TĐC và giám sát thực hiện, qua đó nâng cao tính minh bạch và giảm xung đột xã hội (Ha, 2004; Shin và Kim, 2016). Bên cạnh đó, Hàn Quốc áp dụng cơ chế chia sẻ lợi ích, cho phép người dân nhận căn hộ mới, cổ phần hoặc một phần giá trị gia tăng từ dự án. Cách tiếp cận này giúp chuyển người dân từ đối tượng chịu tác động thành bên hưởng lợi của quá trình phát triển đô thị. Tuy nhiên, việc bảo vệ nhóm thu nhập thấp vẫn là thách thức lớn khi giá bất động sản tăng nhanh và quá trình quý tộc hóa làm gia tăng bất bình đẳng xã hội (Shin, 2009; Shin và Kim, 2016).

Sau giai đoạn TTĐT quy mô lớn trước năm 2010, Trung Quốc chuyển dần từ mô hình giải tỏa toàn bộ sang phát triển theo giai đoạn cải tạo các khu nhà ở cũ và khu ổ chuột. Tại các đô thị lớn như Thượng Hải, nhiều dự án được triển khai theo từng giai đoạn nhằm quản lý hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng và TĐC, đồng thời tạo điều kiện điều chỉnh chính sách trong quá trình thực hiện (Wu, 2004). Bên cạnh đó, chính quyền địa phương chú trọng hơn đến các chính sách hỗ trợ sinh kế, đào tạo nghề và bảo đảm tiếp cận dịch vụ công cho người dân sau TĐC. Tuy nhiên, nhiều thách thức vẫn tồn tại, như khoảng cách giữa nơi ở mới và nơi làm việc, sự suy giảm mạng lưới xã hội truyền thống và hạn chế trong sự tham gia thực chất của cộng đồng vào quá trình ra quyết định và triển khai dự án (Wu, 2016; Li và cộng sự, 2018).

Từ kinh nghiệm quốc tế, có thể rút ra 3 bài học quan trọng cho TĐC trong TTĐT. Thứ nhất, người dân cần được tham gia ngay từ giai đoạn đầu, không chỉ trong tham vấn mà cả quá trình ra quyết định và giám sát thực hiện. Thứ hai, phục hồi và phát triển sinh kế có vai trò then chốt, bởi mục tiêu của TĐC không chỉ là bảo đảm chỗ ở mà còn nâng cao phúc lợi và chất lượng cuộc sống. Thứ ba, cần thiết lập cơ chế theo dõi và đánh giá dài hạn sau TĐC thông qua các chỉ tiêu về thu nhập, việc làm, tiếp cận dịch vụ công, gắn kết cộng đồng và mức độ hài lòng của cư dân. Đây là những điều kiện cốt lõi để bảo đảm TĐC thực sự lấy người dân làm trung tâm.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính và nghiên cứu thứ cấp, kết hợp giữa tổng quan tài liệu, phân tích nội dung và nghiên cứu so sánh quốc tế nhằm làm rõ cơ sở khoa học của mô hình TĐC lấy người dân làm trung tâm trong TTĐT, đồng thời đề xuất các hàm ý chính sách cho Việt Nam. Nghiên cứu tiến hành tổng quan tài liệu có hệ thống để thu thập, sàng lọc và phân tích các công trình trong nước và quốc tế liên quan đến TTĐT, TĐC, sinh kế bền vững, công bằng xã hội, quyền cư trú và sự tham gia của cộng đồng. Trên cơ sở đó, phương pháp phân tích nội dung được sử dụng để xác định các khái niệm, nguyên tắc và mô hình lý thuyết về TĐC lấy người dân làm trung tâm. Đồng thời, nghiên cứu trường hợp và so sánh quốc tế được áp dụng để phân tích kinh nghiệm của Singapore, Hàn Quốc, Trung Quốc theo các tiêu chí như bảo đảm quyền lợi người dân, cơ chế tham gia, phục hồi sinh kế, chính sách bồi thường, hỗ trợ TĐC và chất lượng cuộc sống sau TĐC. Nguồn dữ liệu bao gồm các bài báo khoa học, sách chuyên khảo, báo cáo của Liên hợp quốc, UN-Habitat, World Bank, UNDP và các văn bản pháp luật, chính sách, báo cáo thực tiễn tại Việt Nam, qua đó bảo đảm cả giá trị lý luận và tính ứng dụng của nghiên cứu.

KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

Khung chính sách tái định cư lấy người dân làm trung tâm

Khung chính sách TĐC lấy người dân làm trung tâm tại Việt Nam được xây dựng trên quan điểm rằng TĐC không chỉ nhằm bố trí chỗ ở mới mà còn phải bảo đảm và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân trong dài hạn. Cách tiếp cận này phù hợp với xu hướng quốc tế và đáp ứng yêu cầu của quá trình TTĐT, cải tạo chung cư cũ và chỉnh trang các khu dân cư xuống cấp tại Việt Nam. Thực tế cho thấy, nhiều dự án trước đây chủ yếu tập trung vào xây dựng nhà ở, trong khi chưa quan tâm đầy đủ đến sinh kế, các mối quan hệ xã hội và nhu cầu phát triển lâu dài của người dân, dẫn đến khó khăn trong thích nghi và giảm mức độ hài lòng.

Hình 1: Khung chính sách tái định cư lấy người dân làm trung tâm

Nguồn: Tác giả đề xuất

Khung chính sách đề xuất gồm 5 trụ cột (Hình 1) có gắn với bối cảnh Việt Nam:

- Trụ cột nhà ở phù hợp nhấn mạnh chất lượng nhà ở, vị trí TĐC, khả năng tiếp cận giao thông và chi phí sinh hoạt.

- Trụ cột sinh kế bền vững tập trung vào hỗ trợ việc làm, đào tạo nghề và nâng cao thu nhập cho các hộ dân bị ảnh hưởng.

- Trụ cột cộng đồng và hòa nhập xã hội hướng tới duy trì các mạng lưới xã hội, đồng thời bảo đảm khả năng tiếp cận giáo dục, y tế và các dịch vụ thiết yếu, qua đó nâng cao khả năng thích ứng và chất lượng cuộc sống của người dân sau TĐC.

- Trụ cột quản trị và tham gia của cộng đồng phản ánh yêu cầu cấp thiết về minh bạch thông tin, tham vấn thực chất và giải quyết khiếu nại hiệu quả nhằm hạn chế xung đột trong quá trình thực hiện dự án.

- Trụ cột môi trường và phát triển bền vững phù hợp với định hướng phát triển đô thị xanh, thích ứng biến đổi khí hậu và nâng cao khả năng chống chịu của các khu TĐC.

Nhìn chung, khung chính sách này có tính thực tiễn cao vì kết hợp đồng thời các mục tiêu về nhà ở, sinh kế, xã hội, quản trị và môi trường, qua đó tạo cơ sở cho việc xây dựng các chương trình TĐC công bằng, bền vững và lấy người dân làm trung tâm trong quá trình TTĐT ở Việt Nam.

Mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả của chính sách tái định cư

Dựa vào Khung chính sách 5 trụ cột đề xuất trong Hình 1 và cơ sở lý thuyết trong Bảng, có thể phát triển một mô hình nghiên cứu (Hình 2) để đánh giá các chính sách TĐC khi TTĐT gồm: 1 biến phụ thuộc là Hiệu quả TĐC và 6 biến độc lập gồm: Chất lượng nhà ở (góp phần bảo đảm nhu cầu cơ bản, nâng cao chất lượng cuộc sống và giảm nguy cơ nghèo hóa sau di dời); Phục hồi sinh kế (được xem là yếu tố quan trọng nhất vì quyết định khả năng duy trì thu nhập, việc làm và thích ứng lâu dài của người dân); Sự tham gia của người dân (giúp tăng tính đồng thuận, giảm xung đột và nâng cao tính phù hợp của các chính sách TĐC); Gắn kết cộng đồng (hỗ trợ duy trì các mạng lưới xã hội, thúc đẩy hòa nhập và cải thiện chất lượng cuộc sống tại nơi ở mới); Quản trị minh bạch (góp phần xây dựng niềm tin, giảm bất đồng và nâng cao sự chấp nhận của người dân đối với các quyết định TĐC); Chất lượng môi trường sống (ảnh hưởng đến sức khỏe, sự hài lòng và tính bền vững của khu TĐC).

Bảng: Cơ sở lý thuyết của mô hình đánh giá chính sách TĐC

Các biến	Cơ sở lý thuyết	Nội dung lý thuyết
Các biến độc lập
Chất lượng nhà ở	- Lý thuyết nhu cầu cơ bản (Basic Needs Theory) của Maslow (1943); - Lý thuyết phát triển lấy con người làm trung tâm (People-Centered Development Theory) của Korten (1990).	- Nhu cầu về nơi ở và an toàn là nền tảng để con người phát triển các nhu cầu cao hơn về xã hội, sự tôn trọng và phát triển bản thân (Maslow, 1943). - Các chính sách TĐC cần không chỉ bảo đảm chỗ ở mà còn mở rộng năng lực, cơ hội và quyền lựa chọn của người dân, hướng tới nâng cao chất lượng cuộc sống, phúc lợi và khả năng phát triển bền vững sau di dời (Korten, 1990)
Phục hồi sinh kế	Cách tiếp cận sinh kế bền vững (Sustainable Livelihoods Approach) của Chambers và Conway (1991)	Nhấn mạnh việc bảo vệ và phát triển các nguồn lực sinh kế của hộ gia đình và nâng cao các nguồn lực để thích ứng với những biến động trong tương lai; TĐC không chỉ cung cấp nhà ở mà còn phải bảo đảm việc làm, thu nhập và cơ hội phát triển kinh tế.
Sự tham gia của người dân	Lý thuyết tham gia của cộng đồng (Participatory Development Theory) khẳng định người dân cần được tham gia vào quá trình ra quyết định liên quan đến cuộc sống của họ (Arnstein, 1969)	Người dân cần được tham gia vào quá trình ra quyết định liên quan đến cuộc sống của họ; mức độ tham gia càng cao thì hiệu quả và tính chính danh của chính sách càng lớn. Đây là cơ sở cho các cơ chế tham vấn, đối thoại và giám sát của cộng đồng trong TĐC.
Gắn kết cộng đồng	Lý thuyết công bằng xã hội (Theory of Social Justice) của Rawls (1971)	Nhấn mạnh nhấn mạnh bảo vệ các nhóm dễ bị tổn thương và bảo đảm phân phối lợi ích công bằng. Trong TTĐT, người dân bị ảnh hưởng cần được bồi thường thỏa đáng, tiếp cận tốt hơn với dịch vụ công và có điều kiện hòa nhập cộng đồng.
Quản trị minh bạch	Lý thuyết quản trị tốt (Good Governance Theory) (UNDP, 1997)	Trong các chương trình TĐC, quản trị minh bạch giúp giảm bất cân xứng thông tin, hạn chế xung đột, tăng niềm tin của người dân đối với chính quyền và nâng cao mức độ chấp nhận đối với các quyết định liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và TĐC.
Chất lượng môi trường sống	Lý thuyết phát triển bền vững (Theory of Sustainable Development) (WCED, 1987)	Phát triển phải bảo đảm sự cân bằng giữa các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường; trong TĐC lấy người dân làm trung tâm, lý thuyết này nhấn mạnh việc không chỉ cung cấp nhà ở mà còn bảo đảm sinh kế, gắn kết cộng đồng và môi trường sống bền vững cho người dân sau TĐC
Biến phụ thuộc
Hiệu quả TĐC	Lý thuyết rủi ro, nghèo hóa và tái thiết (Impoverishment Risks and Reconstruction - IRR Model) (Cernea, 1990).	Một chương trình TĐC được coi là hiệu quả khi không chỉ tránh được các rủi ro nghèo hóa do di dời gây ra mà còn giúp người dân phục hồi và cải thiện sinh kế, điều kiện nhà ở, sức khỏe, các mối quan hệ xã hội và mức sống sau TĐC.

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Mô hình đề xuất có cơ sở lý thuyết vững chắc và phù hợp với cách tiếp cận TĐC lấy người dân làm trung tâm, khi bao quát các khía cạnh nhà ở, kinh tế, xã hội, quản trị và môi trường. Theo mô hình IRR của Cernea, các biến độc lập đều có khả năng tác động tích cực đến hiệu quả TĐC.

Hình 2: Mô hình đề xuất cho đánh giá chính sách tái định cư

Nguồn: Tác giả đề xuất

Mô hình nghiên cứu (Hình 2) được xây dựng theo hướng mở và linh hoạt, cho phép điều chỉnh phù hợp với bối cảnh của từng địa phương và dự án TTĐT, TĐC. Trong điều kiện Việt Nam, mức độ tác động dự kiến của các yếu tố có thể theo thứ tự: phục hồi sinh kế, chất lượng nhà ở, gắn kết cộng đồng, quản trị minh bạch, sự tham gia của người dân và chất lượng môi trường sống. Tuy nhiên, các yếu tố này có mối quan hệ tương hỗ và cùng góp phần nâng cao hiệu quả TĐC, thể hiện tính đa chiều của cách tiếp cận lấy người dân làm trung tâm.

Các biến nghiên cứu phản ánh những nhóm yếu tố cốt lõi tác động đến hiệu quả TĐC, nhưng nội hàm của từng biến có thể được cụ thể hóa bằng các biến quan sát khác nhau tùy theo điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa và thể chế của khu vực nghiên cứu. Ví dụ, biến “Phục hồi sinh kế” ở khu vực đô thị trung tâm có thể nhấn mạnh cơ hội việc làm phi nông nghiệp, trong khi ở vùng ven đô có thể bổ sung các chỉ báo về chuyển đổi nghề nghiệp hoặc tiếp cận đất sản xuất. Tương tự, các biến liên quan đến sự tham gia của người dân, chất lượng nhà ở và khả năng tiếp cận dịch vụ công cũng có thể được điều chỉnh để phản ánh đặc điểm riêng của từng dự án, qua đó nâng cao tính ứng dụng và khả năng khái quát của mô hình.

HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM

Trong bối cảnh nhu cầu TTĐT ngày càng gia tăng, việc xây dựng một khung chính sách TĐC lấy người dân làm trung tâm là điều kiện quan trọng để bảo đảm phát triển đô thị bền vững và công bằng xã hội. Tổng quan tài liệu và kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hiệu quả TĐC không chỉ được đánh giá thông qua việc bố trí chỗ ở mới, mà còn phụ thuộc vào khả năng phục hồi sinh kế, duy trì các mối quan hệ xã hội và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân sau di dời.

Trước hết, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện thể chế và khung pháp lý về TĐC. Mặc dù Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Quy hoạch đô thị và các văn bản liên quan đã quy định về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi thu hồi đất, nhưng các quy định hiện hành chủ yếu tập trung vào khía cạnh thủ tục và bồi thường tài sản, trong khi chưa có các tiêu chí cụ thể để đánh giá hiệu quả TĐC sau khi người dân chuyển đến nơi ở mới. Các nội dung như phục hồi sinh kế, hòa nhập cộng đồng, duy trì mạng lưới xã hội, mức độ hài lòng của người dân hay cơ chế giám sát dài hạn vẫn chưa được quy định đầy đủ và thống nhất. Do đó, cần bổ sung nguyên tắc TĐC lấy người dân làm trung tâm vào hệ thống pháp luật và xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả TĐC làm cơ sở cho việc hoạch định, thực hiện và giám sát chính sách.

Bên cạnh việc hoàn thiện thể chế, cần thúc đẩy sự tham gia thực chất của người dân trong toàn bộ quá trình TTĐT. Tham vấn cộng đồng cần trở thành yêu cầu bắt buộc trước khi phê duyệt phương án TĐC, đồng thời phát huy vai trò của các tổ chức xã hội và đại diện cộng đồng trong giám sát dự án nhằm tăng tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự đồng thuận xã hội.

Một định hướng quan trọng là chuyển từ tư duy “bồi thường và di dời” sang “phục hồi và phát triển sinh kế”. Cần triển khai các chương trình đào tạo nghề, hỗ trợ việc làm, tư vấn chuyển đổi nghề nghiệp và hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ để giúp người dân ổn định thu nhập, thích ứng với môi trường sống mới. Đồng thời, cần ưu tiên TĐC tại chỗ hoặc gần nơi ở cũ nhằm duy trì các mối quan hệ xã hội, cơ hội việc làm và khả năng tiếp cận dịch vụ công.

Ngoài ra, cần thiết lập cơ chế giám sát sau TĐC trong ít nhất 3-5 năm. Việc theo dõi định kỳ các chỉ tiêu về thu nhập, việc làm, điều kiện nhà ở, tiếp cận dịch vụ và mức độ hài lòng của người dân sẽ giúp đánh giá chính xác tác động của chính sách, kịp thời điều chỉnh các bất cập và nâng cao hiệu quả TĐC trong quá trình TTĐT tại Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

1. Aboda, C., Mugagga, F., Byakagaba, P., & Nabanoga, G. (2019). Development induced displacement: A review of risks faced by communities in developing countries. African Journal of Rural Development, 4(1), 1001-1014.

2. Arnstein S. R. (1969), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216-224, https://doi.org/10.1080/01944366908977225

3. Bộ Xây dựng (2024). Báo cáo về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư cũ và phát triển đô thị năm 2024. https://vibonline.com.vn/wp-content/uploads/2025/05/De-xuat-co-che-Cai-tao-chung-cu-cu_gui-VCCI.pdf

4. Cernea, M. M. (1990). Internal refugee flows and development-induced population displacement. Journal of Refugee Studies, 3(4), 320-339, https://doi.org/10.1093/jrs/3.4.320

5. Cernea, M. M. (2000). Risks, Safeguards and Reconstruction: A Model for Population Displacement and Resettlement. Economic and Political Weekly 35(41),3659-3678. http://www.jstor.org/stable/4409836

6. Chambers, R., & Conway, G. (1991). Sustainable rural livelihoods: Practical concepts for the 21st century. IDS Discussion Paper 296. https://www.ids.ac.uk/files/Dp296.pdf

7. Chua, B. H. (1997). Political legitimacy and housing: Stakeholding in Singapore. Routledge, 2002. https://doi.org/10.4324/9780203076187

8. Couch, C., Sykes, O., & Börstinghaus, W. (2011). Thirty years of urban regeneration in Britain, Germany and France: The importance of context and path dependency. Progress in Planning, 75(1), 1-52. https://doi.org/10.1016/j.progress.2010.12.001

9. Ha, S. K. (2004). Housing renewal and neighborhood change in Seoul. Cities, 21(5), 381-389.

10. Innes, J. E., & Booher, D. E. (2004). Reframing Public Participation: Strategies for the 21st Century. Planning Theory & Practice, 5(4), 419-436. https://doi.org/10.1080/1464935042000293170

11. Korten, D. C. (1990). Getting to the 21st century: Voluntary action and the global agenda. Stylus Publishing, LLC, 1990.

12. Lê Quang Bình (2022). Tái định cư đô thị và chất lượng cuộc sống của người dân sau di dời: Một số vấn đề đặt ra ở Việt Nam. Tạp chí Xây dựng, 61(4), 45-52

13. Lees, L. (2014). The urban injustices of New Labour's “New urban renewal”: The case of the Aylesbury Estate in London. Antipode, 46(4), 921-947. https://doi.org/10.1111/anti.12020

14. Lees, L. (2019). Planetary gentrification and urban (re)development. Urban Development Issues, 61(1), 5-16, DOI:10.2478/udi-2019-0001.

15. Li, X., van Ham, M., & Kleinhans, R. (2018). Understanding the Experiences of Relocatees during Forced Relocation in Chinese Urban Restructuring. Housing, Theory and Society, 36(3), 338-358. https://doi.org/10.1080/14036096.2018.1510432.

16. Maslow, A. H. (1943). A theory of human motivation. Psychological Review, 50(4), 370-396.

17. Nguyễn Đăng Sơn. (2021). Đánh giá hiệu quả các chương trình tái định cư đô thị tại Việt Nam từ góc độ sinh kế bền vững. Tạp chí Quy hoạch Đô thị, 47, 23-31.

18. OECD (2022). OECD guidelines for citizen participation processes. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/f765caf6-en

19. Phang, S. Y. (2018). Policy innovations for affordable housing in Singapore: From colony to global city. Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-319-75349-2

20. Rawls, J. (1971). A theory of justice. Harvard University Press. https://www.hup.harvard.edu/file/feeds/PDF/9780674000780_sample.pdf.

21. Roberts, P., Sykes, H., & Granger, R. (2017). Urban regeneration (2nd ed.). London, UK: SAGE Publications.

22. Shin, H. B. (2009). Property-based redevelopment and gentrification in Seoul. Geoforum, 40(5), 906-917. DOI:10.1016/j.geoforum.2009.06.009

23. Shin, H. B. (2014). Contesting speculative urbanisation and strategising discontents. Cities, 18(4-5), 509-516. https://doi.org/10.1080/13604813.2014.939471

24. Shin, H. B., & Kim, S. H. (2016). The developmental state, speculative urbanisation and urban redevelopment in Korea. Urban Studies, 53(3), 540-559.

25. Tổng cục Thống kê (2024). Niên giám Thống kê Việt Nam 2023. Nxb Thống kê.

26. UN-Habitat (2020). World cities report 2020: The value of sustainable urbanization. Nairobi, Kenya: United Nations Human Settlements Programme. https://digitallibrary.un.org/record/3905819

27. UNDP (1997). Governance for sustainable human development. UNDP document. https://digitallibrary.un.org/record/492551?v=pdf

28. World Bank (2022). Environmental and social framework: ESS5 land acquisition, restrictions on land use and involuntary resettlement. Washington, DC: The World Bank

29. World Bank (2016). Environmental and social framework: Environmental and social standard 5-Land acquisition, restrictions on land use and involuntary resettlement. World Bank, 2016.

30. WCED (1987). Our common future. Oxford University Press.

31. Wu, F. (2004). Residential relocation under market-oriented redevelopment: The process and outcomes in urban China. Geoforum, 35(4), 453-470. https://doi.org/10.1016/j.geoforum.2003.10.001

32. Wu, F. (2016). State Dominance in Urban Redevelopment: Beyond Gentrification in Urban China. Urban Affairs Review, 52(5), 631-658

33. Yuen, B. (2007). Squatters no more: Singapore social housing. Global Urban Development Magazine, 3(1), 1-12.

Ngày nhận bài: 19/7/2026; Ngày hoàn thiện biên tập: 9/9/2026; Ngày duyệt đăng: 22/9/2026