Khamla Chandala

Bộ Tài chính Lào

Lý Phương Duyên, Nguyễn Đình Chiến

Học viện Tài chính

Tóm tắt

Bài viết đánh giá toàn diện thực trạng quản lý thuế tại Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào giai đoạn 2020-2024, chỉ ra những điểm nghẽn chính và đề xuất lộ trình hoàn thiện. Nghiên cứu sử dụng phương pháp hỗn hợp, kết hợp phân tích tài liệu thứ cấp, khảo sát định lượng với 200 đối tượng và phỏng vấn bán cấu trúc 10 chuyên gia. Khung phân tích dựa trên 3 trụ cột: thể chế và chính sách; tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực; công nghệ và quy trình nghiệp vụ. Kết quả nghiên cứu cho thấy hệ thống quản lý thuế của Lào đã có những tiến bộ ban đầu về hoàn thiện khung pháp lý và ứng dụng cơ bản công nghệ thông tin. Tuy nhiên, hiệu quả tổng thể còn nhiều hạn chế. Từ đó, nghiên cứu đề xuất lộ trình cải cách toàn diện quản lý thuế đến năm 2040, nhấn mạnh việc ưu tiên chuyển đổi số, cải cách mô hình tổ chức theo hướng chuyên môn hóa và đầu tư chiến lược cho phát triển nguồn nhân lực.

Từ khóa: Quản lý thuế, cải cách thuế, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, hiện đại hóa hành chính thuế

Summary

The article provides a comprehensive assessment of the current state of tax administration in the Lao People’s Democratic Republic during the period 2020-2024, identifies key bottlenecks, and proposes a roadmap for improvement. The study employs a mixed-methods approach, combining secondary document analysis, quantitative surveys with 200 respondents, and semi-structured interviews with 10 experts. The analytical framework is structured around three pillars: (i) institutions and policies; (ii) organizational structure and human resources; and (iii) technology and operational processes. The findings indicate that Laos’s tax administration system has achieved initial progress in strengthening the legal framework and applying basic information technology. However, the overall effectiveness remains limited. Accordingly, the study proposes a comprehensive tax administration reform roadmap toward 2040, emphasizing the prioritization of digital transformation, the specialization-oriented restructuring of organizational models, and strategic investment in human resource development.

Keywords: Tax administration, tax reform, Lao People’s Democratic Republic, modernization of tax administration

ĐẶT VẤN ĐỀ

Quản lý thuế (QLT) hiệu quả là trụ cột then chốt để một quốc gia huy động nguồn lực nội lực cho ngân sách nhà nước, thực hiện các chức năng điều tiết vĩ mô và đảm bảo công bằng xã hội (Bird, 2015). Đối với Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào (Lào), một quốc gia đang phát triển có quy mô kinh tế nhỏ và đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, việc xây dựng một hệ thống QLT hiện đại, hiệu quả càng trở nên cấp thiết. Hệ thống này không chỉ là yêu cầu nội tại để thoát khỏi "bẫy thu nhập trung bình" mà còn là điều kiện tiên quyết để hội nhập thành công vào nền kinh tế toàn cầu, đặc biệt là trong bối cảnh các chuẩn mực quốc tế về minh bạch thuế (như BEPS, AEOI) ngày càng phổ biến (OECD, 2021).

Mặc dù Luật QLT năm 2015 (sửa đổi năm 2019) của Lào đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc thiết lập khung pháp lý cho cơ chế "tự khai, tự nộp", việc triển khai trong thực tế vẫn còn nhiều bất cập. Các nghiên cứu trước đây về QLT ở Lào (chẳng hạn như Sulysắc, 2009; Vongpadith, 2018) chủ yếu nghiên cứu mức độ mô tả thực trạng hoặc tập trung phân tích một khía cạnh riêng lẻ như chính sách thuế hoặc quản lý thu thuế; chưa có nghiên cứu đánh giá toàn diện hiệu quả của toàn hệ thống QLT dựa trên một khung phân tích tích hợp các yếu tố thể chế, tổ chức và công nghệ, đồng thời sử dụng kết hợp dữ liệu định tính và định lượng từ cả phía cơ quan quản lý, người nộp thuế. Khoảng trống nghiên cứu này khiến các giải pháp cải cách đưa ra thường thiếu tính hệ thống và khả thi.

Nhằm lấp đầy khoảng trống nghiên cứu, bài viết tập trung trả lời 3 câu hỏi nghiên cứu chính: (1) thực trạng hiệu quả QLT ở Lào giai đoạn 2020-2024 được đánh giá như thế nào dựa trên khung phân tích đa chiều?; (2) đâu là những điểm nghẽn chủ yếu và nguyên nhân gốc rễ làm hạn chế hiệu quả QLT?; (3) lộ trình nào là khả thi để hoàn thiện QLT của Lào trong trung và dài hạn?

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Nghiên cứu dựa trên khung lý thuyết về một hệ thống QLT hiện đại, được phát triển từ các nghiên cứu của OECD (2021), IMF (2017) và các học giả như Bird (2015). Khung phân tích tập trung vào sự tương tác của 3 trụ cột chính quyết định hiệu quả QLT.

Trụ cột 1 - Thể chế và Chính sách: Bao gồm khung pháp lý (Luật QLT, các luật thuế), tính minh bạch, ổn định, sự phù hợp của chính sách thuế với thông lệ quốc tế và mức độ dễ hiểu, dễ tuân thủ.

Trụ cột 2 - Tổ chức bộ máy và Nguồn nhân lực: Bao gồm mô hình tổ chức, cơ chế vận hành, và chất lượng nguồn nhân lực.

Trụ cột 3 - Công nghệ và Quy trình nghiệp vụ: Bao gồm hạ tầng công nghệ thông tin (CNTT), hệ thống cơ sở dữ liệu tích hợp và hiệu quả của các quy trình nghiệp vụ cốt lõi (đăng ký - kê khai - nộp thuế, hỗ trợ người nộp thuế (NNT), thanh tra - kiểm tra dựa trên rủi ro, quản lý nợ và cưỡng chế).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng phương pháp hỗn hợp để đảm bảo tính toàn diện, sâu sắc và tăng cường độ tin cậy của các phát hiện (Creswell và Clark, 2017).

Phương pháp định tính

Phân tích tài liệu thứ cấp: Tổng hợp và phân tích các báo cáo chính thức của Bộ Tài chính Lào, Tổng cục Thống kê Lào, Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) giai đoạn 2020-2024.

Phỏng vấn chuyên gia: Tiến hành phỏng vấn bán cấu trúc 10 chuyên gia là các nhà quản lý cấp cao trong ngành thuế và tài chính Lào. Nội dung phỏng vấn xoay quanh đánh giá về 3 trụ cột của khung phân tích. Dữ liệu được phân tích bằng phương pháp mã hóa theo chủ đề (thematic analysis).

Phương pháp định lượng

Thiết kế khảo sát: Thực hiện khảo sát bằng bảng hỏi từ tháng 3-4/2025.

Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Mẫu khảo sát gồm 200 đối tượng, được lựa chọn theo phương pháp phân tầng ngẫu nhiên theo 2 nhóm gồm: 50 cán bộ thuế (CBT) từ các cấp quản lý khác nhau;150 NTT là các doanh nghiệp lớn (được xác định theo tiêu chí tổng doanh thu năm trên 10 tỷ LAK dựa trên phân loại của Bộ Công Thương Lào). Việc giới hạn đối tượng khảo sát ở doanh nghiệp lớn là một hạn chế của nghiên cứu, do đó các kết luận cần được diễn giải thận trọng khi áp dụng cho toàn bộ nền kinh tế.

Thang đo và công cụ: Sử dụng thang đo Likert 5 điểm (1: Rất không hài lòng/Rất kém hiệu quả đến 5: Rất hài lòng/Rất hiệu quả) để đánh giá mức độ hài lòng và hiệu quả hoạt động. Bảng câu hỏi được kiểm định độ tin cậy với hệ số Cronbach's Alpha đạt từ 0.85 trở lên cho các nhóm biến, đảm bảo độ tin cậy của thang đo.

Dữ liệu được mã hóa, làm sạch và phân tích bằng phần mềm SPSS 26.0. Ngoài thống kê mô tả (tần số, phần trăm, giá trị trung bình), nghiên cứu áp dụng kiểm định T-test để so sánh sự khác biệt trong đánh giá giữa nhóm CBT và NNT và phân tích ANOVA một nhân tố để so sánh đánh giá giữa các nhóm CBT có thâm niên công tác khác nhau.

Nghiên cứu sử dụng cách viết số thập phân theo chuẩn quốc tế.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Thực trạng quản lý thuế ở Lào giai đoạn 2020-2024

Thể chế, chính sách

Việc ban hành Luật QLT 2015 (sửa đổi 2019) là dấu mốc quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho cơ chế "tự khai, tự nộp". Tuy nhiên, kết quả phân tích cho thấy hệ thống thể chế vẫn tồn tại nhiều bất cập. Các văn bản hướng dẫn thi hành còn chồng chéo, thiếu tính đồng bộ. Chính sách thuế thường xuyên thay đổi, gây khó khăn cho cả NNT trong việc tuân thủ và CBT trong việc áp dụng thống nhất. Kết quả khảo sát cho thấy 68% NNT đánh giá tính ổn định của các quy định pháp luật thuế ở mức trung bình trở xuống (Điểm trung bình: 2.45/5). Các chuyên gia được phỏng vấn cũng chỉ ra sự thiếu hụt các quy định chi tiết để quản lý các vấn đề mới nổi như kinh tế số và chuyển giá.

Tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực

Bộ máy QLT ở Lào vẫn vận hành theo mô hình kết hợp giữa quản lý theo sắc thuế và theo địa bàn, chưa chuyển đổi mạnh mẽ sang mô hình hiện đại theo chức năng và đối tượng. Việc thiếu các đơn vị chuyên trách quản lý doanh nghiệp lớn và quản lý rủi ro làm giảm hiệu quả quản lý.

Nguồn nhân lực được xác định là điểm nghẽn lớn nhất. Số liệu từ Cục Thuế Lào cho thấy, mặc dù tỷ lệ CBT có trình độ đại học trở lên đạt khoảng 75%, nhưng chỉ một phần nhỏ trong số đó được đào tạo chuyên sâu về các lĩnh vực then chốt. Kết quả khảo sát CBT cho thấy 65% số người được hỏi cho rằng họ chưa được đào tạo đầy đủ để đáp ứng yêu cầu công việc trong bối cảnh mới, đặc biệt là về kỹ năng phân tích, quản lý rủi ro (Điểm trung bình: 2.10/5).

Bảng 1: Đánh giá của cán bộ thuế về năng lực đáp ứng yêu cầu công việc (n=50)

Nguồn: Kết quả khảo sát của tác giả (2025)

Ứng dụng công nghệ thông tin và quy trình nghiệp vụ

Ngành thuế Lào đã có những nỗ lực trong ứng dụng CNTT thông qua việc triển khai các hệ thống như TaxRIS, Easy Tax. Tỷ lệ kê khai thuế qua mạng ước đạt khoảng 80% vào năm 2024. Tuy nhiên, các hệ thống này hoạt động còn riêng lẻ, thiếu sự tích hợp đồng bộ. Cơ sở dữ liệu về NNT còn phân tán, gây khó khăn cho việc phân tích rủi ro tổng thể.

Quy trình hỗ trợ NNT còn thụ động. Kết quả khảo sát NNT cho thấy chỉ 45% hài lòng với dịch vụ hỗ trợ (Điểm trung bình: 2.80/5). Kiểm định T-test cho thấy sự khác biệt có ý nghĩa thống kê (p < 0.05) trong đánh giá về dịch vụ hỗ trợ giữa CBT (Điểm trung bình: 3.50) và NNT (Điểm trung bình: 2.80), phản ánh khoảng cách trong nhận thức.

Quy trình thanh tra, kiểm tra vẫn mang nặng tính chất hành chính, chưa áp dụng hiệu quả mô hình quản lý rủi ro.

Quy trình quản lý nợ thiếu hiệu quả, thể hiện qua tỷ lệ nợ thuế trên tổng số thu có xu hướng gia tăng.

Bảng 2: Một số chỉ tiêu định lượng đánh giá hiệu quả quản lý thuế ở Lào (2020-2024)

Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo của Bộ Tài chính Lào, 2020-2024

Thảo luận

Kết quả nghiên cứu cho thấy một bức tranh đan xen giữa tiến bộ và thách thức. Những cải thiện về tỷ lệ kê khai điện tử và trình độ của CBT là tích cực, phù hợp với xu hướng chung của các nước đang phát triển (World Bank, 2020). Tuy nhiên, các điểm nghẽn chính nằm ở chất lượng thực thi, đặc biệt là năng lực nguồn nhân lực và sự đồng bộ của hệ thống công nghệ. Phát hiện về sự thiếu hụt kỹ năng phân tích và quản lý rủi ro (Bảng 1) là phù hợp với nhận định của Vongpadith (2018) về thách thức nguồn nhân lực, nhưng nghiên cứu này làm rõ hơn các kỹ năng cụ thể nào đang thiếu, cung cấp căn cứ cho việc xây dựng chương trình đào tạo.

Sự khác biệt có ý nghĩa thống kê trong đánh giá về dịch vụ hỗ trợ giữa CBT và NNT cho thấy một "khoảng cách nhận thức" đáng kể. Điều này hàm ý rằng các cải cách dịch vụ trong tương lai cần lấy phản hồi của NNT làm trung tâm, thay vì chỉ dựa vào đánh giá nội bộ. So với nghiên cứu của Sulysắc (2009) chủ yếu tập trung vào chính sách thuế, nghiên cứu này khẳng định tầm quan trọng của việc tiếp cận tích hợp cả 3 trụ cột thể chế, tổ chức và công nghệ như khuyến nghị của OECD (2021). Các phát hiện cho thấy, đối với một quốc gia như Lào, việc chỉ tập trung vào hoàn thiện khung pháp lý (trụ cột 1) là chưa đủ nếu không đồng thời nâng cao năng lực thực thi thông qua cải cách tổ chức và chuyển đổi số (trụ cột 2 và 3). Khoảng cách giữa khung pháp lý và năng lực thực thi là then chốt, phản ánh đúng thực tế chung của nhiều nền kinh tế chuyển đổi (IMF, 2017).

Nghiên cứu có một số hạn chế như sau: Mẫu khảo sát NNT chỉ giới hạn ở doanh nghiệp lớn, do đó có thể chưa phản ánh đầy đủ thách thức QLT đối với khu vực doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ - vốn chiếm tỷ trọng lớn; nghiên cứu chưa đo lường định lượng một số chỉ số hiệu quả quan trọng như chi phí tuân thủ thuế hay mức độ hài lòng tổng thể của NNT.

ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP VÀ KẾT LUẬN

Giải pháp

Để giải quyết các điểm nghẽn đã được chỉ ra, lộ trình cải cách đồng bộ, có trọng tâm được đề xuất như sau:

Giai đoạn 1 (2025 - 2030): Củng cố nền tảng

Rà soát, sửa đổi để hệ thống văn bản pháp luật thuế đồng bộ, ổn định, minh bạch hơn. Ưu tiên ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết về quản lý thuế đối với kinh tế số và chống chuyển giá, học hỏi từ kinh nghiệm của Việt Nam trong việc ban hành các nghị định hướng dẫn cụ thể.

Tập trung phát triển một cổng dịch vụ thuế điện tử tích hợp quốc gia duy nhất, thân thiện với người dùng. Đồng thời, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về thuế tập trung, làm nền tảng cho quản lý rủi ro.

Triển khai các chương trình đào tạo cấp tốc về kỹ năng CNTT, nghiệp vụ thuế hiện đại và quản lý rủi ro cho đội ngũ cán bộ chủ chốt. Có chính sách thu hút nhân tài về CNTT và phân tích dữ liệu thông qua chế độ đãi ngộ cạnh tranh.

Giai đoạn 2 (Sau 2030 - Tầm nhìn 2040): Vận hành và tối ưu hóa

Chuyển đổi sang mô hình tổ chức theo chức năng và đối tượng. Thành lập các Cục chuyên trách Quản lý doanh nghiệp lớn và Quản lý rủi ro.

Ứng dụng mạnh mẽ quản lý rủi ro và phân tích dữ liệu trên nền tảng cơ sở dữ liệu đã được xây dựng. Phát triển các kênh hỗ trợ hiện đại (tổng đài, chatbot AI), cá nhân hóa dịch vụ.

Lộ trình này đảm bảo tính khả thi vì ưu tiên các giải pháp có thể tạo ra thay đổi rõ rệt với nguồn lực hữu hạn trong giai đoạn đầu, đồng thời hướng tới mục tiêu dài hạn một cách bài bản.

Kết luận

Nghiên cứu đã cung cấp một đánh giá toàn diện về thực trạng QLT ở Lào dựa trên khung phân tích 3 trụ cột và bằng chứng hỗn hợp. Thách thức lớn nhất không nằm ở việc thiếu khuôn khổ pháp lý, mà nằm ở khoảng cách giữa chính sách và năng lực thực thi, đặc biệt là sự thiếu hụt nguồn nhân lực chất lượng cao và hạ tầng công nghệ đồng bộ.

Để hoàn thiện QLT, Lào cần một cách tiếp cận tổng thể và một lộ trình kiên trì, có trọng tâm, bắt đầu bằng việc củng cố nền tảng thông qua số hóa triệt để, đơn giản hóa thể chế và đầu tư chiến lược vào phát triển nguồn nhân lực. Thành công của quá trình cải cách sẽ phụ thuộc rất lớn vào quyết tâm chính trị, sự phối hợp liên ngành chặt chẽ và một kế hoạch đầu tư nguồn lực dài hạn, bài bản.

Tài liệu tham khảo:

1. Bird, R. M (2015). Taxation and development: What have we learned from fifty years of research? International Center for Public Policy Working Paper 15-24.

2. Creswell, J. W., & Clark, V. L. P (2017). Designing and conducting mixed methods research (3rd ed.). Sage publications.

3. IMF (2017). Digitalization and Taxation: A Survey of Issues. IMF Policy Paper.

4. OECD (2021). Tax Administration 2021: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/ceff4723-en

5. Sulysắc, S (2009). Đổi mới hệ thống thuế phù hợp với kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế ở Lào. Luận án Tiến sĩ, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh.

6. Vongpadith, V (2018). Quản lý thu thuế ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào. Luận án Tiến sĩ, Học viện Tài chính.

7. World Bank (2020). Vietnam's Tax Administration Modernization Project: Lessons Learned. World Bank Report.