Đối tác công tư trong y tế Việt Nam: Từ "khoảng trống tài chính" đến những rào cản thực thi

NCS. Phan Thị Thu Hiền

Trường Kinh tế, Trường Đại học Vinh; Email: [email protected]

TS. Đào Quang Thắng

Trường Đại học Vinh; Email: [email protected]

Tóm tắt

Đối tác công - tư trong đầu tư cung ứng dịch vụ y tế là thỏa thuận dài hạn giữa Nhà nước và tư nhân để thiết kế, đầu tư, vận hành hạ tầng hoặc cung ứng dịch vụ y tế. Nghiên cứu đánh giá thực trạng quá trình phát triển hình thức đối tác công - tư trong y tế Việt Nam. Kết quả cho thấy, những khoảng trống tài chính và các rào cản thực thi trong quá trình thực hiện hình thức này. Từ đó, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp khuyến nghị cho Việt Nam trong việc hoàn thiện các cơ chế chính sách nhằm thúc đẩy phương thức đối tác công - tư trong y tế thời gian tới.

Từ khoá: Đối tác công - tư, đối tác công - tư trong y tế, Việt Nam

Abstract

Public-private partnerships (PPPs) in healthcare service provision are long-term agreements between the public and private sectors to design, invest in, and operate infrastructure or deliver healthcare services. This study assesses the current state of public-private partnership development in Viet Nam’s healthcare sector. The findings reveal financing gaps and implementation barriers in the development of this approach. Accordingly, the study proposes several recommendations for Viet Nam to improve policy and institutional mechanisms and promote public–private partnerships in healthcare in the coming years.

Keywords: Public-private partnerships (PPPs), public-private partnerships in healthcare, Viet Nam

GIỚI THIỆU

Trong bối cảnh nhu cầu chăm sóc sức khỏe của người dân ngày càng gia tăng cả về quy mô lẫn chất lượng, hệ thống y tế công lập tại Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức lớn về nguồn lực tài chính, nhân lực và cơ sở hạ tầng. Ngân sách nhà nước hiện nay chỉ đáp ứng được khoảng 64% nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng y tế, tạo ra một “khoảng trống tài chính” đáng kể. Để khỏa lấp khoảng trống này, phương thức đối tác công - tư (PPP) đã nổi lên như một công cụ chính sách quan trọng nhằm huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân, hướng tới mục tiêu cung ứng dịch vụ y tế công bằng, hiệu quả và bền vững.

THỰC TRẠNG QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG Y TẾ Ở VIỆT NAM

Giai đoạn trước Luật PPP 2020: Thời kỳ của sự “xã hội hóa” manh mún

Trước năm 2020, Việt Nam chưa có một khung pháp lý thống nhất về PPP. Các dự án y tế chủ yếu được triển khai dưới hình thức “xã hội hóa” hoặc liên doanh - liên kết trang thiết bị theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 về đầu tư theo phương thức PPP. Thực trạng giai đoạn này cho thấy nhiều bất cập.

Trong giai đoạn 2010-2019, Việt Nam đối mặt với sự thiếu hụt ngân sách khi chỉ đáp ứng được khoảng 64% nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng y tế. Để khắc phục, Nhà nước đã đẩy mạnh “xã hội hóa” thông qua các hình thức liên doanh, liên kết và một số mô hình PPP sơ khai. Có khoảng 63 dự án được đề xuất hoặc coi là dự án PPP y tế (Trần Nam, 2022). Tuy nhiên, kết quả thực hiện rất khiêm tốn: chỉ có 8 dự án đi đến giai đoạn đấu thầu và 3 dự án ký kết hợp đồng. Trong 3 dự án đã ký, chỉ có Dự án xây dựng Đại học Y tế công cộng (BT) hoàn thành; Bệnh viện 200 giường tại Cà Mau (BOT) vận hành nhưng hiệu quả tài chính kém; và Bệnh viện đa khoa Cẩm Phả (BOO) đã bị hủy bỏ. Các dự án tập trung chủ yếu ở các đô thị lớn như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng (chiếm 13/18 dự án hoàn thành nghiên cứu tiền khả thi). Riêng TP. Hồ Chí Minh chiếm tới 76,1% giá trị đầu tư của các dự án này. Các dự án chủ yếu tập trung vào hạ tầng bệnh viện phục vụ người có thu nhập trung bình và cao, thiếu vắng các dự án cho y tế cơ sở, y tế dự phòng hoặc khu vực nông thôn.

Hình: Số lượng dự án PPP y tế theo vòng đời dự án giai đoạn 2010-2019

Nguồn: Tổng hợp của nhóm tác giả

Trong 18 dự án PPP cung ứng dịch vụ y tế tại Việt Nam đã hoàn thành bước nghiên cứu tiền khả thi giai đoạn 2010-2019, phần lớn các dự án (15/18 dự án) thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh, thành phố do đa số được đề xuất từ địa phương hoặc nhà đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, các cơ quan này đối mặt với thách thức về thiếu kiến thức chuyên sâu và ngân sách để thuê chuyên gia tư vấn hỗ trợ sàng lọc dự án. Khu vực tư nhân thể hiện sự quan tâm mạnh mẽ khi tài trợ cho 15/18 dự án, đóng góp khoảng 50,5%-55% tổng nguồn vốn (tương đương 226 triệu USD). Dự án tập trung chủ yếu tại 4 thành phố lớn (TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng). Trong đó, TP. Hồ Chí Minh chiếm ưu thế tuyệt đối với 9 dự án, đóng góp 76,1% tổng giá trị đầu tư nhưng đến cuối năm 2019 vẫn chưa ký kết được hợp đồng nào. Về loại hình, bệnh viện là tâm điểm thu hút đầu tư với 13/18 dự án, vượt xa các cơ sở y tế khác như trạm y tế hay trung tâm y tế dự phòng. Nhà đầu tư ưu tiên các dự án về cơ sở vật chất hoặc dịch vụ tích hợp (8 dự án mỗi loại) và ít quan tâm đến các dịch vụ chuyên khoa thuần túy. Đa số các dự án này có quy mô nhóm B (14/18 dự án). Hai hình thức được nhà đầu tư ưa chuộng nhất là BOT (8 dự án) và BT (5 dự án), chiếm đa số so với các hình thức khác như BLT hay BOO.

Hiện trạng trên cho thấy, số lượng dự án PPP trong y tế tuy nhiều, nhưng kết quả vận hành lại khiêm tốn. Có sự lệch pha về địa điểm và dịch vụ, các dự án lớn tập trung vào các đô thị lớn, phục vụ nhóm dân cư có thu nhập trung bình đến cao, trong khi khu vực nông thôn và các dịch vụ y tế dự phòng, y tế cơ sở hầu như bỏ trống. Việc thiếu các tiêu chí sàng lọc dự án khiến nhiều đề xuất không khả thi vẫn được đưa vào danh mục. Thông tin dự án không được công khai minh bạch, cộng với việc đưa ra các yêu cầu đối với nhà thầu không phù hợp đã khiến các nhà đầu tư tư nhân ít mặn mà. Ngoài ra, năng lực quản lý dự án PPP của chính quyền địa phương còn hạn chế, thiếu ngân sách để thuê tư vấn chuyên nghiệp hỗ trợ.

Giai đoạn 2020-2025: Chuyển từ đóng băng sang khởi sắc

Sự ra đời của Luật Đầu tư theo phương thức PPP số 64/2020/QH14 (có hiệu lực từ 2021) được kỳ vọng sẽ tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai giai đoạn 2020-2025 lại cho thấy sự sụt giảm bất ngờ về số lượng dự án mới.

Trong giai đoạn 2020-2022, gần như không xuất hiện dự án PPP y tế mới nào. Một phần nguyên nhân là do khung pháp lý mới khắt khe hơn: các hình thức liên doanh, liên kết thiết bị hoặc thuê dịch vụ thuần túy không còn được coi là PPP.

Trong giai đoạn 2023-2025 dù còn nhiều khó khăn, nhưng đã bắt đầu ghi nhận những chuyển động tích cực từ các tỉnh, thành phố lớn với 8 dự án mới đang được xúc tiến. Một số dự án tiêu biểu như: Dự án nâng cấp Bệnh viện Đa khoa khu vực Nghĩa Lộ đang ở giai đoạn lựa chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi (Lê Xuân, 2025); Dự án Bệnh viện đa khoa chuyên sâu về Ung bướu được đề xuất theo hình thức BOT bởi nhà đầu tư TNH (Đà Nẵng); TP. Hồ Chí Minh đã công bố danh mục 6 dự án PPP y tế trọng điểm, bao gồm: Bệnh viện Đột quỵ TP. Hồ Chí Minh (vốn dự kiến 1.200-1.500 tỷ đồng), Khu khám điều trị dịch vụ tại Bệnh viện Nguyễn Tri Phương, Khoa Khám và điều trị cho người nước ngoài tại Bệnh viện Lê Văn Thịnh, Trung tâm Tầm soát và chẩn đoán công nghệ cao tại TP. Thủ Đức, Trung tâm Tầm soát và chẩn đoán công nghệ cao tại huyện Bình Chánh, Bệnh viện Thực hành của Trường Đại học Y khoa Phạm Ngọc Thạch (Giai đoạn 2) (Thu Hiến, 2025).

Đáng lưu ý, dù các địa phương rất tích cực kêu gọi, nhưng tính đến tháng 6/2025, hầu hết các dự án này vẫn đang dừng lại ở bước lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc kêu gọi quan tâm đầu tư, chưa có dự án nào thực sự đi vào vận hành cung cấp dịch vụ.

Những nút thắt và rào cản thực thi hiện nay

Mặc dù ý chí chính sách rất rõ ràng, nhưng khoảng cách giữa lý thuyết và thực tế vẫn còn lớn bởi các lý do sau:

Thứ nhất, khung pháp lý tập trung vào hạ tầng. Luật PPP hiện nay vẫn bị định hướng mạnh theo các phương thức xây dựng hạ tầng “phần cứng”, chưa thực sự hỗ trợ mô hình PPP dịch vụ, nơi khu vực tư nhân tham gia cung cấp chuyên môn lâm sàng và được thanh toán dựa trên kết quả đầu ra.

Thứ hai, rủi ro tài khóa và khả năng chi trả. Bài học từ Trung Quốc cho thấy cần phải khống chế trần chi trả PPP (không quá 10% chi thường xuyên) để không gây “ẩn nợ” hoặc lấn át ngân sách cho y tế cơ bản (Li và Wang, 2024). Tại Việt Nam, cơ chế chia sẻ rủi ro tăng/giảm doanh thu vẫn còn nhiều điểm chưa rõ ràng.

Thứ ba, năng lực quản trị hợp đồng. Việc giám sát KPI và quản lý chi phí vòng đời tài sản đòi hỏi đội ngũ công chức có trình độ cao và hệ thống dữ liệu báo cáo minh bạch, những yếu tố mà Việt Nam vẫn đang trong quá trình xây dựng.

MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ

Một là, để PPP y tế tại Việt Nam thoát khỏi tình trạng “kêu gọi nhiều, triển khai ít”, cần sớm hoàn thiện các thông tư hướng dẫn kỹ thuật, chuyển trọng tâm từ xây dựng hạ tầng sang cung ứng dịch vụ tích hợp, đồng thời xây dựng bộ tiêu chí KPI rõ ràng gắn với cơ chế thanh toán linh hoạt nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân.

Hiện nay, khung pháp lý vẫn đang bị định hướng quá nhiều theo các phương thức PPP hạ tầng truyền thống, làm giảm vai trò của loại hình PPP dịch vụ. Do đó, Bộ Y tế cần sớm ban hành các thông tư hướng dẫn cụ thể để sàng lọc, thiết kế và phát triển các dự án tập trung vào việc chuyển giao trách nhiệm cung cấp dịch vụ lâm sàng và thanh toán dựa trên kết quả hoạt động thay vì chỉ dựa vào đầu vào. Việc chuẩn hóa các bộ điều khoản tham chiếu và hợp đồng mẫu cũng là điều kiện cần thiết để giảm chi phí giao dịch và tạo sự thống nhất trong triển khai.

Hai là, công tác xác định và lựa chọn dự án cần được thực hiện một cách khoa học và khắt khe hơn. Mọi dự án định áp dụng PPP phải được thẩm định để chứng minh đạt được giá trị vượt trội so với phương án mua sắm công thông thường. Đồng thời, các địa phương cần thực hiện thẩm định khả năng chi trả của ngân sách trong suốt vòng đời dự án để tránh gây ra các khoản “nợ ẩn” hoặc lấn át nguồn lực dành cho y tế cơ bản và chăm sóc sức khỏe ban đầu.

Ba là, cần đa dạng hóa và tối ưu hóa cơ chế thanh toán cùng phân bổ rủi ro. Nhà nước nên chuyển dần sang cơ chế thanh toán sẵn sàng gắn liền với các chỉ số hiệu suất thay vì chỉ dựa vào phí thu từ người dùng, nhằm giảm rủi ro về nhu cầu cho nhà đầu tư. Đối với các dự án có ý nghĩa xã hội cao nhưng doanh thu không đủ bù đắp chi phí ban đầu, Chính phủ có thể xem xét áp dụng vốn hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách để tăng tính khả thi tài chính. Nguyên tắc phân bổ rủi ro phải dựa trên việc chuyển giao rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất với chi phí thấp nhất.

Bốn là, nâng cao năng lực quản lý của khu vực công là yếu tố then chốt để quản trị hợp đồng hiệu quả. Các cơ quan nhà nước, đặc biệt là UBND cấp tỉnh, cần được đào tạo chuyên sâu về PPP và có ngân sách để thuê các chuyên gia tư vấn chuyên nghiệp hỗ trợ trong công tác đàm phán, giám sát thực thi KPI và quản lý rủi ro. Việc công khai minh bạch thông tin về quy trình đấu thầu, nội dung hợp đồng và kết quả thực hiện dự án trên các nền tảng số hóa sẽ giúp tăng cường trách nhiệm giải trình và thu hút được các nhà đầu tư có năng lực thực chất.

Năm là, cần xây dựng các cơ chế bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho bên cho vay để khơi thông nguồn vốn tín dụng. Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm của Canada trong việc đưa quy định “Quyền can thiệp”vào các thỏa thuận trực tiếp với bên cho vay (Health Canada, 2015). Quyền này cho phép các ngân hàng tạm thời thay thế nhà thầu yếu kém để quản lý dự án, đảm bảo các khoản vay lớn được an toàn và quan trọng nhất là duy trì dịch vụ y tế cho người dân không bị gián đoạn khi nhà đầu tư gặp khó khăn về tài chính.

KẾT LUẬN

PPP trong cung ứng dịch vụ y tế là một phương thức xã hội hóa nhằm huy động nguồn lực từ khu vực tư cho loại hàng hóa công cộng này, hướng đến đảm bảo các dịch vụ y tế có tính công bằng hơn đối với người dân khu vực khó khăn và không có khả năng trang trải cho các dịch vụ y tế đắt tiền. Bởi vậy, Chính phủ cần phải có những cam kết về chính trị để lôi cuốn, thu hút sự sẵn sàng của khu vực tư nhân cũng như các bên tham gia khác vào PPP. Các chính sách của Nhà nước đối với PPP nói chung và PPP trong y tế nói riêng chính là thể hiện sự cam kết về mặt chính trị đối với PPP.

Tài liệu tham khảo:

1. Health Canada (2015). Canada Health Act - Annual Report 2014-2015 https://www.canada.ca/content/dam/hc-sc/migration/hc-sc/hcs-sss/alt_formats/pdf/pubs/cha-ics/2015-cha-lcs-ar-ra-eng.pdf

2. Lê Xuân (2025). Yên Bái: Đầu tư nâng cấp Bệnh viện Đa khoa khu vực Nghĩa Lộ theo phương thức PPP. https://baodauthau.vn/yen-bai-dau-tu-nang-cap-benh-vien-da-khoa-khu-vuc-nghia-lo-theo-phuong-thuc-ppp-post180830.html

3. Li, Z., and Wang, H (2024). Institutional quality, economic development, and the sustainable outcomes of PPP projects: An empirical analysis of failed PPP projects in China from 2014 to 2020. Heliyon, 10(10).

4. Thu Hiến (2025). TP.HCM sẽ có Bệnh viện Đột quỵ, đầu tư theo đối tác công tư. https://tuoitre.vn/tp-hcm-se-co-benh-vien-dot-quy-dau-tu-theo-doi-tac-cong-tu-20250415135808827.htm

5. Trần Nam (2022). Thu hút đầu tư PPP vào y tế còn hạn chế, vì sao?. https://baodauthau.vn/thu-hut-dau-tu-ppp-vao-y-te-con-han-che-vi-sao-post123858.html