Chi đầu tư phát triển của ngân sách xã trong giai đoạn đầu thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp: Thực trạng và giải pháp tại xã Đông Hưng, tỉnh Hưng Yên

ThS. Nguyễn Thị Ngọc Thanh

Phân hiệu Học viện Tài chính tại tỉnh Hưng Yên

Email: [email protected]

Tóm tắt

Trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp xã ngày càng được khẳng định vai trò quan trọng trong quản lý phát triển kinh tế – xã hội và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Điều này đặt ra yêu cầu đổi mới cơ chế phân cấp tài chính, trong đó chi đầu tư phát triển của ngân sách xã giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm nguồn lực thực hiện các mục tiêu phát triển địa phương. Bài viết nghiên cứu cơ sở lý luận của chi đầu tư phát triển ngân sách xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, thực trạng chi đầu tư phát triển của ngân sách xã Đông Hưng, tỉnh Hưng Yên trong giai đoạn đầu khi thực hiện mô hình địa phương hai cấp. Đồng thời, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn chi đầu tư phát triển của ngân sách xã trong giai đoạn hiện nay.

Từ khóa: Ngân sách xã, chi đầu tư phát triển, chính quyền địa phương hai cấp, phân cấp ngân sách, đầu tư công

Abstract

In the context of implementing the two-tier local government model, commune-level authorities are playing an increasingly important role in managing local socio-economic development and delivering public services. This development necessitates reforms in fiscal decentralization mechanisms, with commune budget expenditure on development investment serving as a key instrument for mobilizing and allocating resources to achieve local development objectives. This paper examines the theoretical foundations of commune budget expenditure on development investment under the two-tier local government model and analyzes the initial implementation of such expenditure in Dong Hung Commune, Hung Yen Province. It also proposes several solutions to improve the management and utilization of development investment expenditure from commune budgets in the current context.

Keywords: Commune budget, development investment expenditure, two-tier local government, budget decentralization, public investment

ĐẶT VẤN ĐỀ

Ngân sách xã giữ vai trò quan trọng trong phân bổ nguồn lực tài chính phục vụ phát triển kinh tế – xã hội (KTXH) tại địa phương. Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu mới đối với công tác quản lý ngân sách, đặc biệt là phân bổ và sử dụng vốn đầu tư phát triển. Hiệu quả đầu tư công phụ thuộc không chỉ vào quy mô vốn mà còn vào chất lượng lựa chọn dự án, quản lý thực hiện và kết quả đầu tư (IMF, 2015).

Mặc dù có các khuôn khổ đánh giá hiệu quả đầu tư công, việc đánh giá thực tiễn chi đầu tư phát triển ở cấp xã trong giai đoạn đầu vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp vẫn cần được bổ sung, nhất là mối liên hệ giữa thực hiện dự toán, tiến độ dự án và kết quả sử dụng vốn. Việc nghiên cứu tại từng địa phương có thể giúp nhận diện những hạn chế trong quản lý ngân sách và đề xuất giải pháp phù hợp với điều kiện thực tế.

Trên cơ sở đó, nghiên cứu phân tích tình hình chi đầu tư phát triển tại xã Đông Hưng, tỉnh Hưng Yên, trong năm 2025, dựa trên dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo ngân sách, KTXH và quyết toán vốn đầu tư (UBND xã Đông Hưng, 2026a; 2026b). Phương pháp tổng hợp, so sánh và phân tích định tính được sử dụng để đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân, qua đó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách xã.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Khái niệm chi đầu tư phát triển của ngân sách xã

Ngân sách xã là một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN), trực tiếp gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH và cung ứng dịch vụ công tại cơ sở. Theo Luật Ngân sách nhà nước số 89/2025/QH15, chi đầu tư phát triển là một khoản mục chi NSNN nhằm thực hiện các nhiệm vụ đầu tư theo quy định của pháp luật (Quốc hội, 2025a).

Trên cơ sở quy định pháp luật và lý luận về đầu tư công, chi đầu tư phát triển của ngân sách xã có thể được hiểu là việc sử dụng nguồn lực tài chính thuộc ngân sách cấp xã để thực hiện các chương trình, dự án và nhiệm vụ đầu tư thuộc thẩm quyền, nhằm xây dựng, nâng cấp và hoàn thiện kết cấu hạ tầng KTXH tại địa phương. Khoản chi này góp phần cải thiện điều kiện sản xuất và sinh hoạt của người dân, nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ công, đồng thời tạo nền tảng vật chất cho phát triển KTXH bền vững. Hiệu quả của chi đầu tư phát triển không chỉ phụ thuộc vào quy mô vốn được phân bổ mà còn liên quan đến chất lượng lựa chọn dự án, công tác quản lý thực hiện và hiệu quả sử dụng tài sản sau đầu tư (IMF, 2015; Mills et al., 2011).

Như vậy, xét dưới góc độ tài chính công, chi đầu tư phát triển của ngân sách xã vừa là công cụ phân bổ nguồn lực cho các mục tiêu phát triển tại địa phương, vừa là phương tiện góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công. Việc quản lý khoản chi này cần gắn với yêu cầu tuân thủ pháp luật, sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả và phù hợp với nhu cầu phát triển của cộng đồng dân cư.

Đặc điểm của chi đầu tư phát triển ngân sách xã

Chi đầu tư phát triển là nội dung quan trọng của chi ngân sách xã, góp phần hình thành cơ sở hạ tầng và thúc đẩy phát triển KTXH tại địa phương. So với chi thường xuyên, khoản chi này có năm đặc điểm cơ bản (IMF, 2015; Quốc hội, 2024; Quốc hội, 2025a, 2025b):

Một là, tính tích lũy và dài hạn: Tạo lập tài sản công, mang lại lợi ích KTXH trong trung và dài hạn.

Hai là, quy mô vốn lớn và quản lý phức tạp: Đòi hỏi nguồn lực đáng kể, thời gian thực hiện kéo dài và quy trình quản lý chặt chẽ.

Ba là, tính định hướng: Phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch và mục tiêu phát triển KTXH của địa phương.

Bốn là, tính rủi ro và không chắc chắn: Chịu ảnh hưởng bởi biến động giá cả, thay đổi chính sách, thiên tai và năng lực quản lý dự án.

Năm là, tính lan tỏa và ngoại tác xã hội: Công trình đầu tư có thể tạo lợi ích cho cộng đồng, cải thiện kết nối hạ tầng và nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ công (IMF, 2015).

Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách xã

Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách xã được đánh giá thông qua mức độ đạt được các mục tiêu KTXH trong tương quan với nguồn lực tài chính đã sử dụng (IMF, 2015). Để đánh giá hiệu quả này, cần xem xét một số chỉ tiêu cơ bản.

Tỷ lệ thực hiện dự toán chi đầu tư phát triển. Chỉ tiêu này phản ánh mức độ thực hiện dự toán đã được duyệt. Tỷ lệ này được tính trên cơ sở số liệu quyết toán chi đầu tư phát triển so với dự toán đã đề ra.

Tỷ trọng chi đầu tư phát triển theo lĩnh vực cụ thể. Chỉ tiêu này xác định mức độ tập trung vốn vào các lĩnh vực cụ thể như: giao thông, giáo dục-đào tạo, môi trường, thủy lợi và các lĩnh vực khác. Tỷ trọng này được xác định trên cơ sở số chi đầu tư theo từng lĩnh vực so với tổng chi đầu tư phát triển.

Chỉ tiêu về tiến độ và quản lý thực hiện dự án. Chỉ tiêu này đánh giá nguyên nhân tỷ lệ giải ngân chưa đạt kế hoạch.

Chỉ tiêu về kết quả và hiệu quả sử dụng vốn. Đây là chỉ tiêu cần thiết để đánh giá hiệu quả phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong 1 giai đoạn nhất định (Nguyễn Thị Ngọc Thanh, 2026).

Việc kết hợp các chỉ tiêu này góp phần đánh giá toàn diện hơn hiệu quả sử dụng nguồn lực ngân sách xã (IMF, 2015).

PHÂN TÍCH VÀ THẢO LUẬN

Tỷ lệ thực hiện dự toán

Năm 2025, chi đầu tư phát triển của ngân sách xã Đông Hưng quyết toán đạt 69.098 triệu đồng, bằng 95,06% dự toán 72.689,7 triệu đồng. Kết quả này cho thấy mức độ thực hiện dự toán tương đối cao. Tuy nhiên, phần vốn chưa thực hiện còn 3.591,7 triệu đồng, phản ánh việc triển khai kế hoạch đầu tư chưa hoàn toàn đạt mục tiêu. Bên cạnh đó, việc chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương hai cấp khiến dự toán ban đầu cần điều chỉnh theo nhiệm vụ mới, gây khó khăn cho công tác lập và theo dõi kế hoạch vốn. Tổng chi đầu tư phát triển năm 2025 đạt 94.061,5 triệu đồng, bao gồm nguồn ngân sách tỉnh cấp và nguồn ngân sách xã cân đối; trong đó, chi từ ngân sách xã Đông Hưng là 69.098 triệu đồng.

Cơ cấu chi theo lĩnh vực

Vốn đầu tư tập trung chủ yếu vào giao thông với 44.500,4 triệu đồng, chiếm khoảng 64,4% tổng chi theo Bảng; giáo dục – đào tạo chiếm khoảng 17,1%, văn hóa – thông tin khoảng 11,2%. Cơ cấu này cho thấy địa phương ưu tiên phát triển hạ tầng giao thông và các công trình phục vụ dân sinh. Tuy nhiên, mức độ tập trung vốn vào giao thông tương đối lớn có thể làm giảm dư địa đầu tư cho các lĩnh vực khác như môi trường, thủy lợi và hạ tầng số.

Tiến độ thực hiện dự án

Tiếp nhận và tiếp tục triển khai các dự án chuyển giao từ cấp huyện và các đơn vị hành chính trước sáp nhập; trong năm có 2 dự án chuyển tiếp hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng. Tuy nhiên, tiến độ giải ngân giữa các dự án chưa đồng đều; dự án mở rộng đường giao thông và xây rãnh thoát nước tại khu đất 5% dịch vụ xã Đông La chỉ đạt 47,51%. Những hạn chế này có thể liên quan đến công tác chuẩn bị đầu tư, hoàn thiện hồ sơ, giải phóng mặt bằng và phối hợp giữa các bộ phận chuyên môn.

Hiệu quả sử dụng vốn

Các khoản đầu tư cho giao thông, trường học và nhà văn hóa góp phần cải thiện hạ tầng, đáp ứng nhu cầu đi lại, học tập và sinh hoạt cộng đồng. Tuy nhiên, số liệu hiện có chủ yếu phản ánh quy mô chi và tiến độ thực hiện, chưa đủ để xác định mức độ tiết kiệm chi phí, chất lượng công trình và lợi ích KTXH sau đầu tư. Việc đánh giá hiệu quả còn hạn chế nếu chưa có dữ liệu về mức độ khai thác công trình, chi phí vận hành, mức độ hài lòng của người dân và tác động đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Khả năng cân đối và tính bền vững của nguồn vốn

Theo số liệu được cung cấp, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên chiếm 49,12% nguồn vốn đầu tư, thu từ đất chiếm 30,99%, trong khi nguồn thu ngân sách xã được hưởng chiếm 19,89%. Cơ cấu này cho thấy khả năng chủ động về vốn của địa phương còn hạn chế, đồng thời chịu ảnh hưởng từ biến động nguồn bổ sung và thu từ đất. Nếu nguồn thu không đạt dự kiến, tiến độ triển khai các dự án có thể bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, việc phân bổ vốn cho nhiều công trình chuyển tiếp làm tăng yêu cầu cân đối giữa thanh toán khối lượng hoàn thành và bố trí vốn cho dự án mới.

Bảng: Chi đầu tư phát triển của ngân sách xã Đông Hưng năm 2025

Đơn vị: Triệu đồng, %

Nguồn: Báo cáo quyết toán ngân sách xã Đông Hưng năm 2025

Những hạn chế trên xuất phát từ một số nguyên nhân chủ yếu. Trước hết, khả năng cân đối ngân sách cấp xã còn hạn chế so với nhu cầu đầu tư hạ tầng; sự phụ thuộc vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên và thu từ đất làm giảm tính chủ động trong bố trí vốn. Bên cạnh đó, năng lực chuyên môn và kỹ năng công nghệ thông tin của đội ngũ cán bộ quản lý dự án chưa đồng đều. Công tác chuẩn bị đầu tư, dự báo nguồn vốn và lập kế hoạch vốn còn bất cập, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân. Đồng thời, chuyển đổi số và phối hợp giữa các cơ quan trong xử lý thủ tục đầu tư, đất đai, nghiệm thu và thanh toán chưa đồng bộ. Cuối cùng, hệ thống theo dõi, đánh giá sau đầu tư và các chỉ tiêu đo lường kết quả đầu ra chưa hoàn thiện, gây khó khăn cho việc xác định hiệu quả thực tế và lựa chọn danh mục đầu tư trong những năm tiếp theo.

KHUYẾN NGHỊ GIẢI PHÁP

Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đặt ra 3 yêu cầu cơ bản đối với chi đầu tư phát triển của ngân sách xã.

Thứ nhất, bảo đảm nguồn lực tương xứng với nhiệm vụ được giao. Việc phân cấp nhiệm vụ cần gắn với khả năng cân đối ngân sách, bảo đảm nguồn vốn đáp ứng yêu cầu phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Định hướng này phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Ngân sách nhà nước, trong đó quy định về thẩm quyền, trách nhiệm và phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền (Quốc hội, 2025a, 2025b).

Thứ hai, chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy phát triển. Chi đầu tư phát triển không chỉ hướng đến hoàn thành các công trình riêng lẻ mà cần ưu tiên dự án có khả năng thúc đẩy tăng trưởng, cải thiện chất lượng sống và đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người dân. Việc lập kế hoạch và lựa chọn dự án cần gắn với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, phù hợp với các nguyên tắc quản lý đầu tư công (Quốc hội, 2024).

Thứ ba, nâng cao tính minh bạch và hiệu quả sử dụng vốn. Trong điều kiện nguồn lực ngân sách hạn chế, việc lựa chọn và phân bổ vốn cần dựa trên tính cần thiết, hiệu quả kinh tế – xã hội, khả năng cân đối vốn và tính bền vững sau đầu tư. Đồng thời, cần tăng cường công khai, kiểm tra và đánh giá quá trình thực hiện dự án nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình và hạn chế thất thoát, lãng phí. Định hướng này phù hợp với các quy định về quản lý, theo dõi, kiểm tra và đánh giá đầu tư công tại Luật Đầu tư công (Quốc hội, 2024).

Nhằm nâng cao hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách cấp xã trong mô hình địa phương hai cấp hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp:

Chủ động trong cân đối và phân bổ vốn đầu tư

Đông Hưng cần xây dựng kế hoạch vốn gắn với khả năng cân đối ngân sách, tiến độ dự án và nghĩa vụ thanh toán. Danh mục đầu tư cần được phân loại theo mức độ ưu tiên, trong đó tập trung hoàn thành dự án chuyển tiếp, hạn chế đầu tư dàn trải và chỉ khởi công dự án mới khi đáp ứng điều kiện về thủ tục và nguồn vốn. Đồng thời, xã cần nâng cao chất lượng dự báo thu, chủ động xây dựng phương án vốn dự phòng trước biến động nguồn thu từ đất và nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên.

Nâng cao chất lượng chuẩn bị và thẩm định dự án

Trước khi quyết định đầu tư, cần đánh giá đầy đủ tính cần thiết, hiệu quả kinh tế – xã hội, tổng mức đầu tư, khả năng giải phóng mặt bằng và phương án vận hành sau khi công trình hoàn thành. Đối với các dự án giao thông, cần xem xét đồng bộ hệ thống thoát nước và khả năng kết nối hạ tầng. Các dự án chuyển tiếp phải được rà soát khối lượng còn lại, vốn đã bố trí và nhu cầu vốn hoàn thành nhằm hạn chế điều chỉnh dự toán, kéo dài tiến độ và phát sinh chi phí.

Đẩy mạnh chuyển đổi số và phối hợp liên cơ quan

Xã cần xây dựng hệ thống dữ liệu thống nhất về kế hoạch vốn, hợp đồng, tiến độ thi công, giải ngân, nghiệm thu và quyết toán của từng dự án. Việc cập nhật dữ liệu định kỳ giúp phát hiện sớm công trình chậm tiến độ hoặc có nguy cơ vượt vốn. Đồng thời, cần chuẩn hóa quy trình phối hợp giữa các bộ phận phụ trách tài chính, đầu tư và đất đai; tăng cường công khai thông tin đầu tư công và bồi dưỡng kỹ năng số cho cán bộ nhằm nâng cao tính minh bạch, giảm thời gian xử lý thủ tục.

Hoàn thiện cơ chế theo dõi và đánh giá hiệu quả sau đầu tư

Ngay từ khâu lập dự án, xã cần xác định các chỉ tiêu đầu ra phù hợp như chiều dài đường được nâng cấp, số phòng học được cải tạo hoặc số công trình hoàn thành đưa vào sử dụng. Sau khi nghiệm thu, cần đánh giá chất lượng, mức độ khai thác, chi phí vận hành và lợi ích đối với người dân. Kết quả đánh giá phải được sử dụng làm căn cứ lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên các dự án trong kế hoạch đầu tư những năm tiếp theo, qua đó nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu quả sử dụng ngân sách

Nâng cao năng lực cán bộ và trách nhiệm quản lý dự án

Hồ sơ các dự án tiếp nhận sau sắp xếp cần được rà soát, xác định rõ nghĩa vụ tài chính, công việc tồn đọng và trách nhiệm của từng bộ phận. Đồng thời, tăng cường bồi dưỡng chuyên môn về quản lý đầu tư công, hợp đồng xây dựng, nghiệm thu, thanh toán và quyết toán. Đối với các vướng mắc vượt thẩm quyền, cần thiết lập đầu mối phối hợp với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh để xử lý kịp thời, bảo đảm tính liên tục trong quản lý và thực hiện dự án.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ. (2025a). Nghị định số 85/2025/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=213344&pageid=27160.

2. Chính phủ. (2025b). Nghị định số 254/2025/NĐ-CP quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=215446&orggroupid=2&pageid=27160.

3. Chính phủ. (2025c). Nghị định số 275/2025/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 85/2025/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2025 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=215680&pageid=27160&typegroupid=4.

4. IMF. (2015). Making public investment more efficient. International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781498344630.007.

5. Mills, Z., Kyobe, A. J., Brumby, J., Papageorgiou, C., & Dabla-Norris, E. (2011). Investing in public investment: An index of public investment efficiency (IMF Working Paper No. 2011/037). International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781455217892.001.

6. Nguyễn Thị Minh. (2018). Giáo trình quản lý tài chính công. Nxb. Tài chính.

7. Nguyễn Thị Ngọc Thanh. (2026). Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách xã Đông Hưng, tỉnh Hưng Yên [Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở]. Học viện Tài chính.

8. Quốc hội. (2024). Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=212486&pageid=27160.

9. Quốc hội. (2025a). Luật Ngân sách nhà nước số 89/2025/QH15. https://vanban.chinhphu.vn/?docid=214601&pageid=27160.

10. Quốc hội. (2025b). Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=214553&pageid=27160&typegroupid=3.

11. UBND xã Đông Hưng. (2026a). Báo cáo quyết toán ngân sách xã Đông Hưng năm 2025.

12. UBND xã Đông Hưng. (2026b). Báo cáo tình hình phát triển kinh tế – xã hội năm 2025, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu năm 2026.