Đổi mới cơ chế đầu tư giao thông đô thị ở Việt Nam: Kinh nghiệm Trung Quốc và hàm ý chính sách

ThS. Trịnh Quỳnh Hương

Viện Chiến lược và Chính sách Kinh tế - Tài chính

Email: [email protected]

Tóm tắt

Nghiên cứu phân tích yêu cầu đổi mới cơ chế đầu tư giao thông đô thị ở Việt Nam trên cơ sở so sánh kinh nghiệm Trung Quốc, tập trung vào các trường hợp Thâm Quyến, Tô Châu và Nam Kinh. Sử dụng khung phân tích gồm 4 lớp: Thể chế và phân cấp; Tài chính đô thị và phân bổ rủi ro; Tích hợp giao thông với sử dụng đất theo định hướng giao thông công cộng; và quản trị thực hiện theo vòng đời dự án, kết quả nghiên cứu cho thấy, các đô thị Trung Quốc mở rộng nhanh mạng lưới nhờ kết hợp quyền chủ động của địa phương, doanh nghiệp metro, vốn tín dụng, trái phiếu, khai thác đất và điều phối quy hoạch; đồng thời phát sinh rủi ro nợ địa phương và phụ thuộc bất động sản. Việt Nam cần phân cấp có kiểm soát, đa dạng hóa vốn, minh bạch nghĩa vụ tài khóa, thể chế hóa TOD/LVC và xây dựng đầu mối quản trị mạng lưới.

Từ khóa: Giao thông đô thị, tài chính đô thị, kinh nghiệm quốc tế Trung Quốc, Việt Nam

Abstract

This study examines the need to reform urban transport investment mechanisms in Viet Nam by drawing on China’s experience, with a focus on Shenzhen, Suzhou, and Nanjing. Using a four-layer analytical framework covering institutional and fiscal decentralization; urban finance and risk allocation; transit-oriented land-use integration; and project life-cycle governance, the findings show that Chinese cities rapidly expanded their transport networks by combining local autonomy, metro enterprises, credit financing, bonds, land development, and coordinated planning. However, this approach also generated risks related to local government debt and dependence on real estate. For Viet Nam, the study suggests controlled decentralization, diversified financing sources, greater transparency of fiscal obligations, institutionalization of TOD/LVC, and the establishment of a dedicated network governance body.

Keywords: Urban transport, urban finance, China’s international experience, Viet Nam

GIỚI THIỆU

Đô thị hóa nhanh làm gia tăng nhu cầu đi lại, ùn tắc, ô nhiễm và yêu cầu tái cấu trúc không gian. Trong bối cảnh đó, giao thông đô thị không còn chỉ là một nhóm công trình kỹ thuật, mà là hạ tầng nền tảng quyết định năng suất, khả năng tiếp cận việc làm, hiệu quả sử dụng đất và chất lượng sống. Đối với các đô thị lớn, đặc biệt là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, phát triển đường sắt đô thị, xe buýt kết nối, bãi đỗ chuyển tiếp và hệ thống vé tích hợp là điều kiện cần để giảm phụ thuộc vào phương tiện cá nhân. Tuy nhiên, nhu cầu vốn đầu tư lớn, thời gian hoàn vốn dài và lợi ích xã hội vượt xa doanh thu trực tiếp khiến cơ chế đầu tư truyền thống dựa chủ yếu vào ngân sách và vốn vay không còn đáp ứng yêu cầu mở rộng mạng lưới.

Trung Quốc là quốc gia đã phát triển mạng lưới đường sắt đô thị với tốc độ cao và quy mô lớn. Đến cuối năm 2025, Trung Quốc có 54 thành phố vận hành 343 tuyến đường sắt đô thị với tổng chiều dài 11.710,3 km. Riêng Thâm Quyến đạt 634,5 km, Nam Kinh 525 km và Tô Châu 392,45 km nếu tính cả đường sắt đô thị và xe điện mặt đất (Bộ Giao thông vận tải Trung Quốc, 2026). Trong khi đó, Hà Nội đang khai thác khoảng 21,5 km và TP. Hồ Chí Minh 19,7 km. Khoảng cách này không chỉ phản ánh chênh lệch về nguồn vốn, mà còn phản ánh khác biệt về năng lực điều phối chính quyền đô thị, vai trò doanh nghiệp metro, quy hoạch đất đai và cơ chế tài chính dài hạn.

KINH NGHIỆM TRUNG QUỐC VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ GIAO THÔNG ĐÔ THỊ

Đặc trưng đầu tiên của mô hình Trung Quốc là sự kết hợp giữa phê duyệt tập trung và tổ chức thực hiện phân cấp. Trung ương thiết lập tiêu chuẩn, kiểm soát kế hoạch xây dựng và điều chỉnh điều kiện phê duyệt mạng lưới, trong khi chính quyền đô thị chịu trách nhiệm chủ yếu về chuẩn bị dự án, bố trí nguồn lực, giải phóng mặt bằng, thành lập doanh nghiệp metro và tổ chức vận hành. Cơ chế này tạo ra một chuỗi trách nhiệm tương đối rõ: Trung ương kiểm soát quy mô và rủi ro hệ thống; địa phương chịu trách nhiệm thực thi và cân đối nguồn lực. Vì vậy, tốc độ triển khai cao hơn mô hình mà nhiều quyết định chi tiết phải xin ý kiến qua nhiều cấp và nhiều cơ quan độc lập.

Đặc trưng thứ hai là vai trò trung tâm của doanh nghiệp metro đô thị. Tại Thâm Quyến, doanh nghiệp metro không chỉ xây dựng và vận hành đường sắt, mà còn tham gia phát triển đất đai, thương mại, quảng cáo và không gian quanh nhà ga. Cơ chế này cho phép bù chéo công ích - thương mại và điều phối thống nhất tuyến, ga với phát triển đô thị. Quy định quản lý đường sắt của Thâm Quyến từ sớm đã coi phát triển tổng hợp đất dọc tuyến là bộ phận gắn với xây dựng metro. Đến cuối năm 2025, Thành phố vận hành 634,5 km đường sắt đô thị và ghi nhận 3,281 tỷ lượt khách trong năm, cho thấy quy mô mạng lưới đủ lớn để tạo hiệu ứng hệ thống (Chính quyền TP. Thâm Quyến, 2026).

Đặc trưng thứ ba là cấu trúc vốn đa tầng. Ngân sách và vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp metro thường đóng vai trò vốn mồi; vốn vay ngân hàng và trái phiếu tài trợ cho đầu tư dài hạn; doanh thu vé và trợ cấp hỗ trợ vận hành; còn phát triển đất đai, bất động sản và dịch vụ thương mại tạo nguồn thu bổ trợ. Tô Châu và Nam Kinh cũng sử dụng doanh nghiệp metro như một nền tảng huy động vốn và tổ chức dự án. Đến cuối năm 2025, Tô Châu đạt 392,45 km đường sắt đô thị và xe điện mặt đất, với 715 triệu lượt khách trong năm; Nam Kinh đạt 525 km sau khi mở thêm các đoạn tuyến mới (Chính quyền TP. Nam Kinh, 2025; Chính quyền TP. Tô Châu, 2026).

Đặc trưng thứ tư là tích hợp giao thông với phát triển không gian. Mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) ở Trung Quốc không chỉ được triển khai dưới dạng tăng mật độ quanh ga mà còn gắn với phát triển trung tâm mới, khu công nghiệp, khu đổi mới sáng tạo và các đầu mối liên vùng. Thâm Quyến là trường hợp rõ nhất khi doanh nghiệp metro trực tiếp tham gia các dự án nhà ở và khu phức hợp trên hoặc gần đất đường sắt. Năm 2026, một khu đất ở và đất đường sắt tại khu vực gần ga Sun'gang được quy hoạch và cung ứng đồng thời, thể hiện cách tiếp cận phát triển không gian trên - dưới mặt đất theo một cấu trúc tích hợp (Chính quyền TP. Thâm Quyến, 2026).

Tuy nhiên, mô hình Trung Quốc không phải không có hạn chế. Việc phụ thuộc vào vốn vay, trái phiếu và doanh nghiệp tài chính địa phương có thể làm mờ nghĩa vụ nợ thực tế. Khi doanh thu vé thấp, giá đất giảm hoặc thị trường bất động sản suy yếu, doanh nghiệp hạ tầng có thể phải tái cấp vốn và cuối cùng chuyển rủi ro về ngân sách địa phương.

Hình: Quy mô mạng lưới đường sắt đô thị tại một số đô thị, cuối năm 2025

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

Bảng: So sánh một số cấu phần cơ chế đầu tư

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM

Thực trạng và khoảng cách thể chế tại Việt Nam

Việt Nam đã hình thành nền tảng pháp lý quan trọng cho đổi mới cơ chế đầu tư giao thông đô thị. Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), Luật Đất đai và các cơ chế đặc thù cho Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh tạo dư địa lớn hơn cho phân cấp, phát triển TOD và huy động nguồn lực. Luật Thủ đô năm 2024 cho phép Hà Nội ưu tiên phát triển đường sắt đô thị theo mô hình TOD; Thành phố được thu và sử dụng toàn bộ khoản thu từ diện tích sàn tăng thêm, giá trị đất tăng thêm và phí cải thiện hạ tầng trong khu vực TOD để tái đầu tư cho giao thông công cộng (Quốc hội, 2024).

Hà Nội hiện khai thác tuyến Cát Linh - Hà Đông dài 13 km và đoạn trên cao Nhổn - Cầu Giấy dài 8,5 km. Hai tuyến phục vụ trung bình khoảng 54.000-56.000 lượt hành khách mỗi ngày, trong đó Cát Linh - Hà Đông khoảng 35.000 lượt và Nhổn - Cầu Giấy khoảng 19.000-21.000 lượt. Thách thức chính là chuyển từ đầu tư từng tuyến sang quản trị mạng lưới, trong đó vốn xây dựng, quỹ đất TOD, xe buýt gom khách, bãi đỗ và trợ giá vận hành được chuẩn bị đồng thời (UBND TP. Hà Nội, 2025).

TP. Hồ Chí Minh đưa tuyến metro số 1 Bến Thành - Suối Tiên dài 19,7 km vào vận hành thương mại từ tháng 12/2024. Tuyến có 14 ga và tổng mức đầu tư điều chỉnh khoảng 43.757 tỷ đồng, sử dụng vốn ODA Nhật Bản và vốn đối ứng. Đến tháng 3/2025, tuyến đã phục vụ hơn 5 triệu lượt khách (Ban Quản lý Đường sắt đô thị TP. Hồ Chí Minh, 2025). Đây là bước chuyển có ý nghĩa, nhưng cũng cho thấy giới hạn của mô hình dựa nhiều vào ODA: thời gian chuẩn bị và thi công dài, điều chỉnh tổng mức đầu tư phức tạp và yêu cầu vốn đối ứng lớn. Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh (Quốc hội, 2023), mở rộng quyền chủ động của Thành phố, song hiệu quả phụ thuộc vào khả năng chuyển các cơ chế đặc thù thành danh mục dự án, quy trình TOD và cơ chế tài chính cụ thể.

Khoảng cách lớn nhất giữa Việt Nam và các đô thị Trung Quốc nằm ở quy mô mạng lưới và năng lực tổ chức vốn theo chương trình. Khi mạng lưới chỉ có 1 hoặc 2 tuyến, doanh thu thương mại, quảng cáo, khai thác nhà ga và giá trị đất đai chưa đủ tạo thành hệ sinh thái tài chính. Đồng thời, trách nhiệm về quy hoạch, đất đai, vốn, giải phóng mặt bằng và vận hành còn nằm ở nhiều cơ quan. Do đó, Việt Nam chưa hình thành được một chủ thể có khả năng quản trị toàn bộ vòng đời đầu tư như doanh nghiệp metro tích hợp hoặc cơ quan giao thông vùng đô thị.

PPP trong đường sắt đô thị cũng gặp hạn chế cơ bản về dòng tiền. Doanh thu vé khó bảo đảm hoàn vốn, trong khi rủi ro giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch, nhu cầu hành khách và chính sách giá thuộc về khu vực công. Nếu không có vốn mồi, thanh toán theo mức độ sẵn sàng hoặc nguồn thu TOD, việc chuyển rủi ro sang nhà đầu tư tư nhân sẽ làm dự án không khả thi. Vì vậy, PPP cần được xem là một cơ chế mua dịch vụ và phân bổ rủi ro, không phải giải pháp thay thế ngân sách một cách cơ học.

Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Thứ nhất, cần thực hiện phân cấp có kiểm soát theo năng lực đô thị. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh cần được giao quyền chủ động hơn trong lập danh mục mạng lưới, quyết định phân kỳ dự án, tích hợp TOD và lựa chọn công cụ tài chính. Tuy nhiên, quyền chủ động phải đi cùng các điều kiện bắt buộc về giới hạn nợ, báo cáo nghĩa vụ tài khóa, dữ liệu dự án, đánh giá độc lập và kiểm toán. Đô thị chỉ được mở rộng thẩm quyền khi chứng minh được năng lực chuẩn bị dự án và quản trị rủi ro.

Thứ hai, cần chuyển từ quản lý dự án sang quản trị danh mục đầu tư theo vòng đời. Mỗi tuyến đường sắt đô thị phải được đặt trong danh mục gồm tuyến xương sống, xe buýt kết nối, bãi đỗ, hạ tầng đi bộ, khu TOD, hệ thống vé và phương án vận hành. Quyết định đầu tư phải lượng hóa cả chi phí bảo trì, trợ giá, đổi mới thiết bị và nghĩa vụ thanh toán suốt vòng đời, không chỉ tổng mức xây dựng.

Thứ ba, hình thành cấu trúc vốn đa kênh nhưng minh bạch. Ngân sách tiếp tục giữ vai trò vốn mồi, giải phóng mặt bằng và hỗ trợ hạng mục công ích; ODA và vốn vay được lựa chọn theo khả năng trả nợ và rủi ro tỷ giá; PPP áp dụng cho những hạng mục có thể đo lường dịch vụ; nguồn thu đất, thương mại nhà ga và tài sản công được đưa vào quỹ giao thông đô thị.

Thứ tư, cần thể chế hóa TOD và chia sẻ đất đai tăng thêm (LVC) như một cơ chế tài chính công. Luật Thủ đô năm 2024 đã tạo nền tảng đáng kể cho Hà Nội, nhưng cần tiếp tục cụ thể hóa phương pháp xác định giá trị đất tăng thêm, phạm vi khu vực TOD, mức thu từ diện tích sàn bổ sung, cơ chế đấu giá hoặc đấu thầu quyền phát triển và tỷ lệ nguồn thu tái đầu tư. TP. Hồ Chí Minh cần xây dựng cơ chế tương tự trên nền tảng Nghị quyết số 98. Đánh giá TOD cần dựa vào khả năng tiếp cận ga, không gian đi bộ, cơ cấu sử dụng đất và tái đầu tư giao thông, không chỉ quy mô bất động sản.

Thứ năm, xây dựng cơ quan đầu mối đủ năng lực quản trị mạng lưới. Cơ quan này có thể được hình thành bằng cách nâng cấp ban quản lý đường sắt đô thị hoặc trung tâm quản lý giao thông công cộng, nhưng phải có chức năng vượt ra ngoài xây dựng dự án. Nhiệm vụ cần bao gồm quản trị danh mục, điều phối quy hoạch và đất đai, chuẩn bị phương án tài chính, quản lý hợp đồng, tích hợp vé, theo dõi trợ giá và công khai chỉ số vận hành.

Thứ sáu, phát triển hệ thống dữ liệu và đánh giá VfM (Value for Money - Giá trị đồng tiền). Trước khi lựa chọn PPP, cơ quan nhà nước phải so sánh phương án đầu tư công và PPP theo chi phí vòng đời, mức độ chuyển giao rủi ro và chất lượng dịch vụ.

Tài liệu tham khảo:

1. Ban Quản lý Đường sắt đô thị TP. Hồ Chí Minh (2025). Thông tin tuyến metro số 1 Bến Thành - Suối Tiên.

2. Bộ Giao thông vận tải Trung Quốc (2026). Báo cáo vận hành giao thông đường sắt đô thị toàn quốc năm 2025.

3. Chính quyền TP. Nam Kinh (2025). Thông tin vận hành mạng lưới đường sắt đô thị.

4. Chính quyền TP. Thâm Quyến (2026). Báo cáo phát triển mạng lưới đường sắt đô thị đến cuối năm 2025.

5. Chính quyền TP. Tô Châu (2026). Niên giám thống kê kinh tế - xã hội năm 2025.

6. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, số 64/2020/QH14.

7. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh.

8. Quốc hội (2024). Luật Thủ đô, số 39/2024/QH15, ngày 28/6/2024.

9. UBND TP. Hà Nội (2025). Thông tin vận hành các tuyến đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông và Nhổn - Cầu Giấy.