​​​​​​​Đẩy mạnh giải ngân vốn đầu tư công tại Hà Tĩnh: Kinh nghiệm giai đoạn 2020-2025 và hàm ý cho mục tiêu tăng trưởng 2 con số từ năm 2026

Nguyễn Đức Trà

Học viên cao học ngành QTKD, Trường Đại học Vinh

Email: [email protected]

Tóm tắt

Bài viết phân tích thực trạng giải ngân vốn đầu tư công tại tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2020-2025 và rút ra hàm ý quản trị cho mục tiêu tăng trưởng GRDP 2 con số từ năm 2026. Trên cơ sở lý thuyết về đầu tư công, hiệu ứng số nhân, vốn công và cơ chế hiệu ứng thu hút đối với đầu tư tư nhân, nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính kết hợp phân tích dữ liệu thứ cấp. Kết quả cho thấy, Hà Tĩnh duy trì tỷ lệ giải ngân thuộc nhóm cao, đồng thời hình thành một số thực hành quản trị đáng chú ý như giao vốn sớm, điều chuyển vốn linh hoạt, cơ chế luồng xanh, tổ công tác liên ngành và gắn tiến độ với trách nhiệm người đứng đầu. Tuy nhiên, vẫn còn các điểm nghẽn làm giảm hiệu quả chuyển hóa vốn thành kết quả phát triển. Bài viết cho rằng, mục tiêu tăng trưởng 2 con số không nên được tiếp cận với tư duy giải ngân bằng mọi giá, mà cần chuyển sang quản trị đầu tư công theo kết quả, trong đó tiến độ giải ngân, chất lượng tài sản công, hiệu ứng lan tỏa và khả năng huy động vốn tư nhân được đánh giá đồng thời.

Từ khóa: Đầu tư công, giải ngân, tăng trưởng kinh tế, quản trị theo kết quả, Hà Tĩnh

Abstract

This article analyzes the current state of public investment disbursement in Ha Tinh Province during the 2020-2025 period and draws management implications for achieving double-digit GRDP growth from 2026 onward. Drawing on theories of public investment, the multiplier effect, public capital, and the crowding-in mechanism for private investment, the study employs a qualitative approach combined with secondary data analysis. The results show that Ha Tinh has maintained a disbursement rate among the higher-performing group while developing several notable management practices, including early capital allocation, flexible capital reallocation, green-channel mechanisms, inter-agency task forces, and linking implementation progress to the accountability of agency heads. However, several bottlenecks remain, reducing the effectiveness of converting capital into development outcomes. The article argues that the objective of double-digit growth should not be pursued through a “disburse at all costs” mindset but rather shift toward results-based public investment management, in which disbursement progress, the quality of public assets, spillover effects, and the capacity to mobilize private capital are assessed simultaneously.

Keywords: Public investment, disbursement, economic growth, results-based management, Ha Tinh

ĐẶT VẤN ĐỀ

Đầu tư công giữ vai trò đặc biệt trong các nền kinh tế đang phát triển, bởi vừa tạo cầu ngắn hạn, vừa hình thành vốn công có khả năng nâng năng suất của khu vực tư nhân trong trung và dài hạn. Theo cách tiếp cận tăng trưởng nội sinh, chi tiêu công cho hạ tầng và dịch vụ có thể tác động đến năng suất biên của vốn tư nhân nếu được phân bổ vào các lĩnh vực tạo ngoại ứng tích cực (Barro, 1990). Các nghiên cứu thực nghiệm kinh điển cũng cho thấy vốn công có thể làm tăng năng suất của nền kinh tế, song hiệu quả phụ thuộc mạnh vào chất lượng lựa chọn, chuẩn bị và vận hành dự án (Aschauer, 1989). Nghiên cứu gần đây của World Bank trên 109 nền kinh tế đang phát triển tiếp tục chỉ ra khả năng đầu tư công tiệm cận đầu tư tư nhân, nhưng mức độ phụ thuộc đáng kể vào chất lượng thể chế và quản trị đầu tư công (Francois và cộng sự, 2024).

Đối với Việt Nam, yêu cầu đẩy nhanh đầu tư hạ tầng được đặt trong bối cảnh tăng trưởng cần được hỗ trợ bởi cầu trong nước và nâng cấp năng lực sản xuất. World Bank (2023, 2025) nhấn mạnh rằng, gia tăng đầu tư công chỉ tạo tác động tăng trưởng bền vững khi đi kèm cải thiện lựa chọn dự án, chuẩn bị đầu tư, giải phóng mặt bằng, mua sắm, quản trị hợp đồng và giám sát thực hiện. Vì vậy, tỷ lệ giải ngân là một chỉ báo cần thiết nhưng chưa đủ; đánh giá chất lượng quản trị phải đồng thời xem xét việc vốn ngân sách có tạo ra tài sản công đúng tiến độ, đúng chất lượng và tạo hiệu ứng lan tỏa hay không.

Hà Tĩnh đang gặp phải những điểm nghẽn, đó là dự án phải điều chỉnh thiết kế hoặc chủ trương đầu tư; giải phóng mặt bằng kéo dài; một số chủ đầu tư và địa phương chưa chủ động; kế hoạch vốn chưa hoàn toàn sát khả năng thực hiện. Những vấn đề này cho thấy bài toán trung tâm không chỉ là giải ngân nhanh, mà là tối ưu hóa đồng thời 3 mục tiêu: tốc độ thực hiện, chất lượng đầu tư và hiệu quả kinh tế - xã hội.

Từ thực tế đó, nghiên cứu đặt ra 2 câu hỏi: (i) kết quả giải ngân vốn đầu tư công của Hà Tĩnh giai đoạn 2020-2025 phản ánh những điểm mạnh và điểm nghẽn quản trị nào?; và (ii) cần điều chỉnh cơ chế quản trị đầu tư công ra sao để nguồn vốn thực sự hỗ trợ mục tiêu tăng trưởng GRDP 2 con số từ năm 2026? Nghiên cứu đặt vấn đề chuyển trọng tâm phân tích từ tỷ lệ giải ngân sang quản trị theo kết quả, qua đó liên kết tiến độ tài chính với chất lượng dự án, hiệu ứng lan tỏa và trách nhiệm thực thi.

KHUNG LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Khung lý thuyết

Thứ nhất, Lý thuyết số nhân tài khóa giải thích tác động ngắn hạn của chi đầu tư công lên tổng cầu thông qua chi tiêu xây dựng, việc làm và thu nhập. Tuy nhiên, quy mô số nhân phụ thuộc chu kỳ kinh tế, độ mở, khả năng cung ứng và mức độ rò rỉ của nền kinh tế. Thứ hai, Lý thuyết vốn công và tăng trưởng nội sinh nhấn mạnh tác động phía cung: hạ tầng giao thông, năng lượng, số hóa và dịch vụ công làm giảm chi phí giao dịch, mở rộng thị trường và nâng năng suất của doanh nghiệp (Barro, 1990; Aschauer, 1989). Thứ ba, Cơ chế hiệu ứng thu hút đầu tư cho rằng, đầu tư công có thể kích hoạt đầu tư tư nhân nếu vốn công bổ sung cho vốn tư, giảm rủi ro và tháo gỡ nút thắt hạ tầng; ngược lại, đầu tư kém hiệu quả hoặc thể chế yếu có thể làm suy giảm hiệu ứng này (Francois và cộng sự, 2024).

Từ đó, nghiên cứu xây dựng khung phân tích gồm 4 mắt xích: (1) chất lượng lập kế hoạch và lựa chọn dự án; (2) năng lực tổ chức thực hiện và giải ngân; (3) chất lượng tài sản/đầu ra công; và (4) hiệu ứng kinh tế - xã hội, bao gồm khả năng dẫn dắt vốn tư nhân. Một địa phương có thể đạt tỷ lệ thanh toán tốt nhưng vẫn đối mặt với hiệu quả thấp nếu dự án điều chỉnh nhiều lần, chậm đưa vào sử dụng hoặc không tạo được liên kết với khu vực sản xuất.

Phương pháp và dữ liệu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp kết hợp phân tích định tính và thống kê mô tả. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ Cổng thông tin điện tử tỉnh Hà Tĩnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư (nay là Sở Tài chính) Hà Tĩnh (2021, 2022, 2023), các báo cáo kinh tế - xã hội của UBND tỉnh (2024, 2025) và tài liệu của World Bank (2023, 2025). Phạm vi định lượng chính là giai đoạn 2020-2025; một số thông tin năm 2026 chỉ được sử dụng để đặt hàm ý chính sách trong bối cảnh mục tiêu tăng trưởng mới.

Ba nhóm chỉ báo được sử dụng: (i) tiến độ và tỷ lệ giải ngân theo các chuẩn công bố chính thức; (ii) tốc độ tăng GRDP và một số chỉ báo huy động đầu tư; (iii) bằng chứng định tính về chuẩn bị dự án, giải phóng mặt bằng, điều chuyển vốn, phối hợp liên cơ quan và giám sát. Do các nguồn công bố có thể sử dụng mẫu số khác nhau (kế hoạch Thủ tướng giao, kế hoạch địa phương hoặc dự toán chi đầu tư), nghiên cứu không cơ học so sánh tỷ lệ giữa các năm khi chuẩn tính khác nhau. Đây là nguyên tắc quan trọng nhằm tránh tạo ra chuỗi số liệu có vẻ đồng nhất nhưng sai về bản chất thống kê.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

Số liệu tổng hợp cho thấy Hà Tĩnh có năng lực tổ chức thực hiện tương đối tốt. Năm 2020, Tỉnh giải ngân 9.120/10.334 tỷ đồng, đạt 88,26%. Năm 2021, tỷ lệ giải ngân được công bố ở mức 87,6%, trong bối cảnh dịch COVID-19 và các hạn chế về triển khai dự án vẫn còn đáng kể. Đến năm 2023, giá trị giải ngân đạt 9.982 tỷ đồng, tương đương 116,4% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao. Năm 2025, Tỉnh báo cáo giải ngân 9.950 tỷ đồng, bằng 180,5% kế hoạch được giao theo chuẩn công bố của địa phương. Các kết quả này xác nhận Hà Tĩnh thường nằm trong nhóm có tiến độ giải ngân cao.

Tuy nhiên, kết quả cao hơn 100% không đồng nghĩa với giải ngân vượt vốn được phép. Nguyên nhân chủ yếu là kế hoạch vốn địa phương triển khai có thể lớn hơn kế hoạch Thủ tướng giao do bổ sung nguồn, kéo dài vốn hoặc điều chỉnh trong năm. Thực tế cho thấy, năm 2024 Tỉnh giải ngân đạt 177% kế hoạch Chính phủ nhưng chỉ đạt 89% kế hoạch địa phương; năm 2025 tương tự, tỷ lệ theo kế hoạch Chính phủ rất cao trong khi kế hoạch triển khai của địa phương chưa được giải ngân hết. Vì vậy, thông điệp khoa học cần chuyển từ tỷ lệ càng cao càng tốt sang tỷ lệ phải được đọc cùng mẫu số, cơ cấu nguồn vốn và mức độ hoàn thành đầu ra.

Tổng quan các tài liệu thứ cấp cũng cho thấy một số thực hành tích cực trong giải ngân đầu tư công tại Hà tĩnh như sau:

Thứ nhất, Hà Tĩnh đã hình thành cơ chế điều hành theo hướng tập trung trách nhiệm. Các tổ công tác liên ngành, kiểm tra hiện trường và phân công lãnh đạo phụ trách dự án giúp rút ngắn vòng phản hồi khi phát sinh vướng mắc. Đây là yếu tố quan trọng trong bối cảnh đầu tư công có tính liên ngành cao, phụ thuộc đồng thời vào đất đai, xây dựng, môi trường, tài chính và thủ tục thanh toán.

Thứ hai, Tỉnh sử dụng cơ chế điều chuyển vốn từ dự án chậm sang dự án có khả năng giải ngân tốt hơn. Về mặt quản trị danh mục, cách làm này phù hợp với nguyên tắc phân bổ động: vốn không nên neo ở dự án thiếu điều kiện thực hiện trong khi các dự án khác có khả năng tạo đầu ra sớm hơn. Tuy nhiên, điều chuyển chỉ phát huy hiệu quả khi dựa trên tiêu chí minh bạch, có dữ liệu tiến độ đủ tin cậy và không làm suy yếu kỷ luật chuẩn bị dự án.

Thứ ba, cơ chế luồng xanh đối với dự án trọng điểm thể hiện nỗ lực giảm thời gian xử lý thủ tục. Cách tiếp cận này có giá trị khi được hiểu là ưu tiên phối hợp và xử lý song song các khâu hợp pháp, chứ không phải giảm tiêu chuẩn thẩm định. Với các dự án có tác động liên kết vùng hoặc tháo gỡ điểm nghẽn logistics, rút ngắn thời gian hành chính có thể làm tăng giá trị hiện tại của lợi ích kinh tế do công trình được đưa vào sử dụng sớm hơn.

Tuy nhiên, bên cạnh những điểm sáng trên, vẫn còn các điểm nghẽn làm giảm hiệu quả chuyển hóa vốn thành kết quả phát triển

Một là, điểm nghẽn chất lượng chuẩn bị đầu tư. Việc một số dự án phải điều chỉnh quy mô, thiết kế, tổng mức đầu tư hoặc thời gian thực hiện cho thấy khâu khảo sát, dự báo và thiết kế ban đầu chưa đủ độ chắc chắn. Đây là vấn đề có tính hệ thống vì một điều chỉnh kỹ thuật có thể kéo theo điều chỉnh dự toán, hợp đồng, kế hoạch vốn và thời gian, tạo hiệu ứng dây chuyền lên giải ngân.

Hai là, điểm nghẽn giải phóng mặt bằng. Đây không chỉ là vấn đề vận động người dân, mà còn liên quan chất lượng hồ sơ đất đai, xác định nguồn gốc sử dụng đất, đơn giá, tái định cư và sự nhất quán giữa các cơ quan. Vì vậy, giải pháp cần dịch chuyển từ xử lý vụ việc sang quản trị dữ liệu đất đai và chuẩn bị mặt bằng trước khi phân bổ vốn xây lắp quy mô lớn.

Ba là, điểm nghẽn phối hợp và trách nhiệm thực thi. Khi cơ chế điều hành vẫn phụ thuộc nhiều vào việc lãnh đạo cấp tỉnh trực tiếp xuống hiện trường để tháo gỡ từng hồ sơ, hệ thống có thể đạt kết quả trong ngắn hạn nhưng chi phí điều phối cao. Quản trị hiện đại đòi hỏi chuyển từ đôn đốc thủ công sang cơ chế cảnh báo sớm, tiêu chuẩn thời gian xử lý và trách nhiệm được định danh ở từng nút công việc.

Bốn là, khoảng cách giữa giải ngân và hiệu quả. World Bank (2023, 2025) lưu ý rằng cải thiện tỷ lệ thực hiện ngân sách phải đi cùng nâng cao hiệu suất đầu tư. Với Hà Tĩnh, các số liệu GRDP giai đoạn 2021-2025 cho thấy tăng trưởng phục hồi từ 5,02% năm 2021 lên khoảng 4% năm 2022, 8,05% năm 2023, 7,48% năm 2024 và 8,78% năm 2025. Dù đầu tư công là một cấu phần quan trọng, nhưng không thể từ chuỗi số liệu này kết luận giải ngân là nguyên nhân trực tiếp của tăng trưởng, bởi GRDP còn chịu ảnh hưởng lớn từ công nghiệp, FDI, xuất khẩu, năng lượng và các dự án tư nhân. Do đó, đóng góp của đầu tư công cần được đánh giá bằng phương pháp định lượng sâu hơn ở các nghiên cứu tiếp theo.

HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO MỤC TIÊU TĂNG TRƯỞNG 2 CON SỐ

Từ những phân tích trên, để nguồn vốn đầu tư công tại Hà Tĩnh thực sự hỗ trợ mục tiêu tăng trưởng GRDP 2 con số từ năm 2026, nghiên cứu đề xuất các hàm ý sau:

Thứ nhất, chuyển từ quản lý tỷ lệ giải ngân sang quản trị danh mục đầu tư theo kết quả. Mỗi dự án nên có bộ KPI tối thiểu gồm tiến độ thủ tục, tỷ lệ giải ngân, tiến độ khối lượng, biến động tổng mức đầu tư, thời điểm đưa vào khai thác và chỉ báo đầu ra. Đối với dự án hạ tầng kinh tế, cần bổ sung chỉ báo về giảm thời gian vận chuyển, tăng công suất logistics, năng lực cấp điện, diện tích khu công nghiệp được kết nối hoặc vốn tư nhân được kích hoạt.

Thứ hai, siết chất lượng chuẩn bị dự án trước khi giao vốn lớn. Các dự án có tỷ lệ hoàn thiện hồ sơ kỹ thuật, mặt bằng và thủ tục thấp không nên được phân bổ vốn theo kỳ vọng chính trị về tiến độ. Có thể áp dụng cơ chế cổng quyết định: chỉ chuyển sang giai đoạn phân bổ vốn xây lắp khi hoàn thành các điều kiện tiền đề với mức độ chắc chắn xác định. Cách làm này giảm nhu cầu điều chỉnh kế hoạch vốn nhiều lần và hạn chế tình trạng vốn chờ dự án.

Thứ ba, thiết lập bảng điều hành số về đầu tư công ở cấp tỉnh. Hệ thống cần tích hợp dữ liệu kế hoạch vốn, khối lượng hoàn thành, hồ sơ thanh toán, mặt bằng, hợp đồng, mốc tiến độ và trách nhiệm xử lý. Cảnh báo nên theo nguyên tắc ngoại lệ: dự án chậm so với đường cơ sở, tỷ lệ giải ngân thấp hơn cam kết hoặc có hồ sơ tồn quá thời hạn tự động chuyển trạng thái cảnh báo và xác định đơn vị chịu trách nhiệm.

Thứ tư, chuẩn hóa cơ chế luồng xanh theo rủi ro. Không phải mọi dự án trọng điểm đều cần cùng mức ưu tiên. Tỉnh nên xếp hạng theo giá trị lan tỏa, mức độ cấp bách, tính sẵn sàng và rủi ro pháp lý. Dự án sẵn sàng cao, lan tỏa lớn được ưu tiên xử lý; dự án rủi ro cao phải tăng cường thẩm định thay vì rút ngắn cơ học thời gian.

Thứ năm, gắn đầu tư công với huy động đầu tư tư nhân. Bằng chứng quốc tế cho thấy hiệu ứng thu hút đầu tư (tư nhân) mạnh hơn khi đầu tư công bổ sung cho vốn tư nhân và môi trường thể chế đủ tin cậy (Francois và cộng sự, 2024). Vì vậy, Hà Tĩnh nên ưu tiên các dự án kết nối Khu kinh tế Vũng Áng, logistics, năng lượng, hạ tầng khu công nghiệp và hạ tầng số có khả năng mở khóa dự án tư nhân, thay vì phân tán vốn cho quá nhiều công trình có quy mô nhỏ và hiệu ứng lan tỏa hạn chế.

Bảng: Từ điểm nghẽn giải ngân đến công cụ quản trị theo kết quả