Hoàn thiện công tác khai thác và sử dụng đất tại Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam

TS. Trịnh Tùng

Email: [email protected]

Nguyễn Đức Hải

Học viện Chính sách và Phát triển

Tóm tắt

Đất đai là nguồn lực chiến lược đặc biệt quan trọng đối với sự tồn tại, vận hành và phát triển của Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam (VNR). Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng, sự cạnh tranh gay gắt giữa các phương thức vận tải, cùng với yêu cầu cấp thiết về đổi mới, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản công, việc quản trị quỹ đất không thể chỉ dừng lại ở tư duy quản lý hành chính đơn thuần. Trên cơ sở đánh giá thực trạng công tác bảo toàn, sử dụng và khai thác quỹ đất tại Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam, nhóm tác giả đề xuất một hệ thống các giải pháp mang tính đột phá và đồng bộ, tập trung vào việc số hóa quản trị tài sản, tối ưu hóa công năng sử dụng, phát triển các mô hình khai thác giá trị gia tăng gắn với dịch vụ logistics và mô hình phát triển đô thị gắn kết với giao thông công cộng (TOD), qua đó góp phần bảo toàn vốn nhà nước và tạo động lực tăng trưởng bền vững cho ngành đường sắt.

Từ khóa: Đất chuyên dùng, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, khai thác giá trị đất, chuyển đổi số, TOD

Abstract

Land is a strategically important resource for the existence, operation, and development of Vietnam Railways Corporation (VNR). In the context of deeper international economic integration, intensifying competition among transport modes, and the need to restructure state-owned enterprises to improve the efficiency of public capital and asset utilization, land management should extend beyond a purely administrative approach. Based on an assessment of the current practices of conserving, using, and exploiting VNR’s land resources, this study proposes a set of integrated solutions focusing on digital asset management, functional optimization, value-added development linked to logistics services, and transit-oriented development (TOD). These measures are expected to contribute to safeguarding state capital and supporting sustainable growth in the railway sector.

Keywords: Specialized-use land, Vietnam railways corporation, land value capture, digital transformation, TOD

GIỚI THIỆU

Đất đai là nguồn tài nguyên vô giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt và là không gian sinh tồn, phát triển của mọi quốc gia. Đối với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực quản lý, vận hành kết cấu hạ tầng giao thông trọng yếu, đất đai không chỉ đơn thuần là một loại tài sản để thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh, mà còn là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia. Trong số các doanh nghiệp đó, Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam (VNR) giữ một vị thế vô cùng đặc thù. VNR được Nhà nước giao phó trọng trách quản lý một quỹ đất có quy mô khổng lồ, trải dài qua hàng chục tỉnh, thành phố và gắn liền với lịch sử hình thành, phát triển hàng thế kỷ của ngành đường sắt.

Vai trò của quỹ đất này là vô cùng to lớn, đảm bảo không gian vật lý cho sự vận hành an toàn, thông suốt của các tuyến tàu, các khu ga, bãi hàng và hệ thống thông tin tín hiệu. Tuy nhiên, sự phát triển vũ bão của kinh tế thị trường, quá trình đô thị hóa mạnh mẽ và sự chuyển dịch của các chuỗi cung ứng logistics toàn cầu đang đặt ra những yêu cầu mới. Quỹ đất đường sắt, đặc biệt là tại các khu vực đô thị trung tâm và các đầu mối giao thông, đang ẩn chứa những giá trị thương mại và kinh tế to lớn chưa được đánh thức trọn vẹn. Việc quản lý và khai thác quỹ đất này làm sao để vừa đảm bảo tuyệt đối an ninh, an toàn cho hoạt động vận tải cốt lõi, vừa khơi dậy được tiềm năng kinh tế, tạo ra nguồn thu ngoài vận tải để bù đắp chi phí bảo trì, tái đầu tư cho hạ tầng đang là một bài toán hóc búa đối với các nhà quản trị doanh nghiệp.

Đặc biệt, trong bối cảnh hành lang pháp lý đang có những bước chuyển mình mạnh mẽ với sự ra đời của Luật Đất đai (sửa đổi), Luật Đường sắt cùng các nghị định liên quan đến quản lý, sử dụng tài sản công, yêu cầu về sự minh bạch, hiệu quả và tối ưu hóa nguồn lực ngày càng trở nên khắt khe. Việc tiếp tục duy trì tư duy “giữ đất” theo kiểu hành chính thụ động sẽ khiến doanh nghiệp bỏ lỡ những cơ hội vàng để bứt phá. Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá một cách khách quan, khoa học về thực trạng quản lý, khai thác, sử dụng đất tại VNR, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện mang tính chiến lược, dài hạn không chỉ mang ý nghĩa sống còn đối với bản thân doanh nghiệp mà còn đóng góp thiết thực vào sự phát triển chung của nền kinh tế đất nước.

CÔNG TÁC QUẢN LÝ, KHAI THÁC, SỬ DỤNG ĐẤT TẠI TỔNG CÔNG TY ĐƯỜNG SẮT VIỆT NAM

Đặc thù nổi bật của quỹ đất đường sắt

Quỹ đất do VNR quản lý mang những đặc thù vô cùng phức tạp, tạo ra những thách thức không nhỏ cho công tác quản trị. Đây là một quỹ đất có quy mô rất lớn, nhưng lại không tập trung mà trải dài như những “sợi chỉ” xuyên suốt chiều dài đất nước, đan xen vào nhiều khu vực địa hình, từ miền núi hiểm trở đến các siêu đô thị sầm uất. Đặc thù về hình dáng không gian này khiến cho việc đo đạc, cắm mốc, bảo vệ ranh giới tốn kém rất nhiều nguồn lực. Hơn nữa, lịch sử hình thành quỹ đất kéo dài từ thời kỳ thuộc địa, trải qua nhiều giai đoạn chiến tranh, thay đổi thể chế quản lý kinh tế, dẫn đến tình trạng hồ sơ pháp lý, nguồn gốc đất đai ở nhiều khu vực còn thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng, là nguyên nhân sâu xa của nhiều vụ việc tranh chấp, lấn chiếm lịch sử.

Một đặc điểm quan trọng khác là sự đan xen giữa mục tiêu công ích và kinh doanh. Phần lớn quỹ đất gắn chặt với kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia, đòi hỏi sự tuân thủ nghiêm ngặt về an toàn giao thông. Do đó, việc triển khai các dự án thương mại luôn phải đối mặt với bài toán dung hòa giữa lợi ích kinh tế và sự an toàn của tuyến đường.

Công tác bảo toàn và hoàn thiện pháp lý

Trong những năm qua, VNR đã thể hiện quyết tâm lớn trong việc chuẩn hóa hồ sơ pháp lý. Việc nỗ lực làm việc với các địa phương để đo đạc, lập hồ sơ và xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã ghi nhận những bước tiến dài. Các khu đất trọng yếu, có diện tích lớn phục vụ kết cấu hạ tầng (chiếm tỷ trọng áp đảo) hầu hết đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc quyết định giao/thuê đất. Điều này cho thấy, tư duy quản trị ưu tiên nguồn lực để bảo vệ những “tài sản cốt lõi”.

Tuy nhiên, một phần không nhỏ các cơ sở nhà đất (đặc biệt là các cung, chốt bảo trì hạ tầng nhỏ lẻ dọc tuyến) vẫn phải quản lý dưới hình thức “hiện trạng”. Tình trạng lấn chiếm đất đai do yếu tố lịch sử để lại, dù đã có dấu hiệu giảm nhẹ nhờ sự vào cuộc quyết liệt, kiên trì vận động và phối hợp thu hồi của các cấp quản lý, nhưng vẫn là một thách thức dai dẳng. Việc xử lý dứt điểm các tồn tại này đòi hỏi không chỉ nỗ lực của riêng ngành đường sắt mà cần sự hậu thuẫn mạnh mẽ bằng các quyết sách từ chính quyền địa phương.

Tổ chức sử dụng đất

Xét về khía cạnh sử dụng, quỹ đất của VNR đang thực hiện rất tốt sứ mệnh cốt lõi của mình. Phần lớn diện tích được dành riêng cho các chức năng trực tiếp của vận tải đường sắt như đường ray, ga hành khách, ga hàng hóa, trung tâm điều hành và phục vụ duy tu bảo trì kết cấu hạ tầng. Việc sử dụng đất cơ bản bám sát quy hoạch phát triển giao thông vận tải, đáp ứng được nhu cầu duy trì hệ thống vận tải quốc gia.

Mặc dù vậy, sự tối ưu hóa không gian bên trong các khu đất này vẫn là một vấn đề đáng bàn. Tại nhiều khu ga đô thị trung tâm, một lượng lớn không gian chưa được quy hoạch sử dụng một cách tinh tế. Mức độ khai thác công năng, đặc biệt là không gian trên cao và không gian ngầm, hầu như chưa được chạm tới. Điều này dẫn đến sự lãng phí tiềm năng vị trí đắc địa mà các khu đất này sở hữu, chưa tạo ra được sức bật mạnh mẽ cho diện mạo đô thị cũng như năng lực tài chính của doanh nghiệp.

Điểm sáng và hạn chế trong công tác khai thác giá trị đất

Công tác khai thác giá trị từ đất và tài sản gắn liền với đất tại VNR đã bắt đầu có sự chuyển biến mạnh mẽ về tư duy. Doanh nghiệp đã thiết lập được một cơ cấu khai thác tương đối đa dạng. Nổi bật nhất là việc linh hoạt tận dụng mạng lưới hạ tầng trải dài để phát triển mạnh mẽ dịch vụ cho thuê hạ tầng viễn thông (đặt trạm BTS, tuyến cáp quang), biến đây thành một trong những trụ cột doanh thu ổn định và tăng trưởng nhanh chóng qua từng năm. Song song đó, mảng khai thác kho bãi, dịch vụ bốc xếp hàng hóa tại các ga đầu mối logistics cũng ghi nhận sự sôi động, đáp ứng nhu cầu gia tăng của chuỗi cung ứng hàng hóa nội địa và xuất nhập khẩu.

Tuy nhiên, khi soi chiếu dưới lăng kính của những mô hình tiên tiến trên thế giới, bức tranh khai thác của VNR vẫn còn đậm tính truyền thống. Các hoạt động chủ yếu dừng lại ở việc cho thuê tài sản hiện hữu ở dạng thô, chưa có nhiều dịch vụ mang hàm lượng giá trị gia tăng cao. Nguồn thu tập trung quá lớn vào một số ít loại hình dịch vụ. Những mô hình đột phá như trung tâm thương mại phức hợp tại ga, tổ hợp logistics hiện đại ứng dụng công nghệ cao, hay các dự án khai thác không gian phức hợp tại các ga trung tâm vẫn đang ở dạng ý tưởng hoặc gặp bế tắc trong khâu triển khai.

Sự chững lại này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan đan xen. Về mặt khách quan, hệ thống quy định pháp luật liên quan đến quản lý tài sản công, đất đai và đầu tư vẫn còn nhiều ràng buộc khắt khe đối với doanh nghiệp nhà nước, khiến các ý tưởng hợp tác công - tư (PPP), liên doanh liên kết trong khai thác nhà ga gặp khó khăn về mặt thủ tục và pháp lý. Về mặt chủ quan, hạ tầng công nghệ thông tin quản trị nội bộ chưa đồng bộ; dữ liệu đất đai hiện vẫn phân tán, thiếu một nền tảng số hóa như hệ thống bản đồ GIS để quản lý tập trung và phân tích trực quan. Nguồn lực tài chính eo hẹp cũng là một rào cản khiến doanh nghiệp khó có thể tự mình rót vốn vào các siêu dự án nâng cấp tiện ích nhà ga để gia tăng giá trị khai thác.

HỆ THỐNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KHAI THÁC VÀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI TỔNG CÔNG TY ĐƯỜNG SẮT VIỆT NAM

Bối cảnh mới và quan điểm định hướng hoàn thiện

Giai đoạn tới, công tác quản trị đất đai của VNR đặt trong một bối cảnh có nhiều thay đổi mang tính bước ngoặt. Sự ra đời của Luật Đất đai 2024, Luật Đường sắt cùng các chính sách thúc đẩy quản lý tài sản công linh hoạt hơn mang theo kỳ vọng về một hành lang pháp lý thông thoáng, minh bạch và tạo quyền chủ động lớn hơn cho doanh nghiệp. Cùng với đó, Đề án quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia được Chính phủ phê duyệt (Thủ tướng Chính phủ, 2024) đang tạo ra một sức ép cũng như một động lực khổng lồ buộc VNR phải thay đổi cốt lõi mô hình quản trị. Hơn nữa, cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 và kỷ nguyên dữ liệu số không cho phép bất kỳ một tài sản quy mô lớn nào bị quản lý theo phương thức thủ công, phân tán. Sự lên ngôi của các xu hướng phát triển đô thị gắn kết giao thông (TOD) và logistics đa phương thức cũng mở ra những chân trời mới cho việc khai thác quỹ đất.

Từ bối cảnh đó, định hướng hoàn thiện công tác khai thác và sử dụng đất cần bám sát các quan điểm nền tảng sau: Thứ nhất, đất đai phải được nhìn nhận là một nguồn lực chiến lược, một “tài sản sống” cần được tối ưu hóa vòng đời, chứ không chỉ là công cụ sản xuất thụ động. Thứ hai, quá trình khai thác phải tuân thủ tuyệt đối nguyên tắc thượng tôn pháp luật, bảo toàn vốn nhà nước và không được phép làm ảnh hưởng đến năng lực cũng như an toàn của hệ thống vận tải quốc gia. Thứ ba, cần kiên quyết thực hiện cuộc chuyển đổi kép: chuyển đổi từ tư duy quản lý hành chính thụ động sang tư duy quản trị tài sản kiến tạo giá trị, và chuyển đổi từ phương thức quản lý giấy tờ thủ công sang quản trị thông minh dựa trên nền tảng dữ liệu số.

Một số giải pháp

Củng cố nền tảng pháp lý và bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất

Nền móng của mọi chiến lược khai thác chính là sự minh bạch và an toàn về pháp lý. VNR cần thiết lập một chiến dịch toàn diện, phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành trung ương và chính quyền các địa phương để xử lý dứt điểm các vướng mắc, đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho toàn bộ các khu vực đang quản lý hiện trạng. Việc xác lập ranh giới pháp lý rõ ràng là điều kiện tiên quyết để bảo vệ tài sản và thu hút đầu tư.

Đối với tình trạng lấn chiếm lịch sử, cần áp dụng cách tiếp cận mềm dẻo nhưng kiên quyết. Cần phân loại rõ từng nhóm nguyên nhân, nguồn gốc sử dụng để đề xuất cấp có thẩm quyền phương án giải quyết thấu tình đạt lý. Cụ thể, kiên quyết thu hồi những diện tích vi phạm hành lang an toàn giao thông đường sắt; phối hợp với địa phương hợp thức hóa, chuyển giao chức năng quản lý đối với các khu tập thể, nhà ở cũ của cán bộ nhân viên đường sắt không còn nhu cầu sử dụng cho hoạt động chuyên ngành. Song song với đó, việc ứng dụng công nghệ hiện đại như viễn thám, flycam định kỳ để chụp ảnh, lập bản đồ không gian 3 chiều sẽ giúp thiết lập một vành đai bảo vệ kỹ thuật số, phát hiện ngay lập tức mọi dấu hiệu xâm phạm ranh giới, chuyển từ việc xử lý thụ động sang quản trị rủi ro chủ động.

Quy hoạch lại không gian và tối ưu hóa hiệu năng sử dụng

Việc sử dụng đất cần được đánh giá lại dưới góc độ hiệu quả không gian. VNR cần thực hiện các đợt kiểm toán không gian toàn diện (Space Audit) tại các ga trọng điểm. Qua đó, rà soát lại công năng sử dụng, sắp xếp các khu vực điều hành, kho xưởng kỹ thuật một cách gọn gàng, khoa học để giải phóng các mặt tiền, các quỹ đất trống có giá trị thương mại cao phục vụ mục đích khai thác. Các khu vực bãi hàng cần được quy hoạch lại luồng tuyến giao thông nội bộ để nâng cao năng lực bốc xếp, sẵn sàng chuyển đổi thành các trung tâm logistics hiện đại. Đối với những diện tích đất tại các khu vực đang để trống hoặc sử dụng kém hiệu quả do thay đổi phương thức vận tải, cần đề xuất các phương án chuyển đổi mục đích sử dụng hoặc hợp tác khai thác để tối ưu hóa nguồn lực, giảm gánh nặng chi phí bảo vệ, duy tu.

Nhóm giải pháp đột phá mô hình khai thác, kiến tạo hệ sinh thái giá trị

Để tạo ra bước nhảy vọt về doanh thu, VNR cần thoát khỏi chiếc áo “người cho thuê mặt bằng đơn thuần” để trở thành “nhà phát triển hệ sinh thái dịch vụ”. Tại các nhà ga lớn, trung tâm đô thị như Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, cần tiên phong nghiên cứu, đề xuất cơ chế áp dụng mô hình TOD. Điều này đòi hỏi sự hợp tác sâu rộng với các nhà đầu tư chiến lược, các tập đoàn bất động sản và bán lẻ để cải tạo không gian nhà ga thành các tổ hợp thương mại - dịch vụ - văn phòng đa năng. Trong mô hình này, giá trị của quỹ đất được nhân lên gấp bội thông qua sự cộng hưởng từ lưu lượng hành khách khổng lồ.

Trong lĩnh vực logistics, không dừng lại ở việc cho thuê kho, bãi, VNR cần định hướng xây dựng các chuỗi giá trị. Đó là việc hợp tác với các doanh nghiệp logistics chuyên nghiệp để xây dựng các trung tâm kho vận thông minh (Smart Logistics Hubs), kho lạnh, cảng cạn (ICD) ngay tại các chân ga, cung cấp dịch vụ trọn gói từ lưu kho, đóng gói, khai báo hải quan đến vận chuyển đa phương thức. Ngoài ra, việc khai thác không gian dọc các tuyến đường sắt để phát triển năng lượng xanh (như lắp đặt hệ thống điện mặt trời áp mái tại các ga, xưởng), không gian truyền thông quảng cáo kỹ thuật số cũng là những hướng đi giàu tiềm năng, mang lại nguồn thu ổn định và thân thiện với môi trường.

Hoàn thiện các điều kiện bảo đảm thực hiện công tác khai thác và sử dụng đất

Ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số toàn diện. Chuyển đổi số là chìa khóa để vận hành trơn tru một khối tài sản khổng lồ. VNR cần ưu tiên nguồn lực để xây dựng Hệ thống Thông tin Quản trị Đất đai và Tài sản tích hợp. Trái tim của hệ thống này là bản đồ số GIS (Geographic Information System) chứa đựng toàn bộ cơ sở dữ liệu về tọa độ, ranh giới, thông tin pháp lý, tình trạng sử dụng và hợp đồng khai thác của từng lô đất trên toàn hệ thống. Mọi hợp đồng khai thác tài sản, dòng tiền thanh toán, lịch sử biến động pháp lý đều phải được số hóa và quản lý tập trung trên nền tảng đám mây. Việc áp dụng các công cụ phân tích dữ liệu (Data Analytics) sẽ giúp Ban lãnh đạo VNR cần đánh giá chính xác hiệu quả sinh lời của từng khu ga, so sánh hiệu quả các phương án khai thác, từ đó đưa ra các quyết định đầu tư và kinh doanh kịp thời, minh bạch.

Hoàn thiện nguồn nhân lực và thể chế nội bộ. Để thực thi các mô hình khai thác hiện đại, VNR cần xây dựng một đội ngũ nhân sự chuyên trách về quản trị tài sản, am hiểu sâu sắc pháp luật đất đai, nhạy bén với thị trường bất động sản thương mại và logistics. Việc bồi dưỡng năng lực đàm phán hợp đồng phức hợp, phân tích tài chính dự án PPP và kỹ năng ứng dụng công nghệ số phải được đặt lên hàng đầu. Đồng thời, cần nâng cấp, chuẩn hóa hệ thống quy chế, quy trình phối hợp nội bộ, phân định rõ ràng trách nhiệm giữa Công ty mẹ, các ban chuyên môn và các chi nhánh khai thác trực tiếp, nhằm xóa bỏ sự rườm rà trong thủ tục hành chính, tạo sự phản ứng nhanh nhạy trước các cơ hội thị trường.

Hoàn thiện môi trường vĩ mô và sự đồng hành của nhà nước. Sự lột xác của công tác quản trị quỹ đất tại VNR cần sự hậu thuẫn mạnh mẽ từ hệ thống chính sách vĩ mô. Kiến nghị Chính phủ và các bộ, ngành tiếp tục hoàn thiện, cụ thể hóa các văn bản hướng dẫn Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng tháo gỡ các nút thắt cơ chế. Cần thiết kế các hành lang pháp lý linh hoạt hơn, cho phép doanh nghiệp hạ tầng quốc gia được chủ động hơn trong việc áp dụng các hình thức liên doanh, liên kết, nhượng quyền khai thác tài sản trên đất, đảm bảo nguyên tắc Nhà nước không mất quyền sở hữu đất nhưng vẫn thu hút được nguồn lực tư nhân tham gia đầu tư nâng cấp cơ sở vật chất. Bên cạnh đó, sự đồng bộ trong quy hoạch đô thị của các địa phương với quy hoạch phát triển mạng lưới đường sắt là yếu tố sống còn để các dự án TOD hay Trung tâm Logistics có thể triển khai trên thực địa.

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Đức Hải (2026). Hoàn thiện công tác khai thác và sử dụng đất tại Tổng công ty Đường sắt Việt Nam. Đề án tốt nghiệp Thạc sĩ, Học viện Chính sách và Phát triển, Hà Nội.

2. Thủ tướng Chính phủ (2024). Quyết định số 797/QĐ-TTg ngày 5/8/2024 phê duyệt đề án quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do nhà nước đầu tư, quản lý.

3. Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (2024, 2025). Báo cáo kết quả khai thác tài sản [Báo cáo nội bộ].

4. Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (2025). Báo cáo tổng hợp công tác quản lý và sử dụng đất tại VNR [Báo cáo nội bộ].