Ưu tiên chính sách khuyến khích đầu tư công tư cho hạ tầng tái chế rơm rạ ở Đồng bằng sông Hồng: Tiếp cận từ mô hình phân tích thứ bậc

Vi Minh Anh

Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội

Nguyễn Thị Vĩnh Hà (Tác giả liên hệ)

Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội; Email: [email protected]

Tóm tắt

Nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chí và ứng dụng mô hình phân tích thứ bậc để đánh giá, xếp hạng mức độ ưu tiên của các chính sách khuyến khích đầu tư công tư cho hạ tầng tận dụng rơm rạ tại Đồng bằng sông Hồng. Dữ liệu sơ cấp được thu thập từ 6 chuyên gia trong lĩnh vực chính sách công, kinh tế nông nghiệp và quản lý môi trường, đánh giá 21 tiêu chí thuộc 5 nhóm và 5 phương án chính sách giả định. Kết quả cho thấy nhóm tiêu chí Kinh tế - Tài chính có trọng số cao nhất, đạt 0,3141, tiếp theo là nhóm Xã hội - Tổ chức đạt 0,1999; trong khi nhóm Thể chế - Chính sách có trọng số thấp nhất, đạt 0,1319. Trong 5 phương án chính sách, Hỗ trợ đầu tư hạ tầng thu gom, vận chuyển và logistics đạt điểm ưu tiên cao nhất với 3,911 điểm, tiếp theo là Mô hình liên kết doanh nghiệp, hợp tác xã và nông dân với 3,899 điểm. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất lộ trình chính sách 3 giai đoạn đến năm 2035, góp phần bổ sung bằng chứng thực nghiệm cho việc hoàn thiện khung chính sách công tư trong lĩnh vực tận dụng phụ phẩm nông nghiệp tại Việt Nam.

Từ khóa: Đầu tư công tư, hạ tầng tái chế rơm rạ, Đồng bằng sông Hồng

Abstract

This study develops a set of evaluation criteria and applies the analytic hierarchy process (AHP) to assess and rank policy priorities for promoting public–private investment in infrastructure for rice straw utilization in the Red River Delta. Primary data were collected from six experts in public policy, agricultural economics, and environmental management. The experts evaluated 21 criteria across five groups and five hypothetical policy alternatives. The results indicate that the Economic - Financial criterion group has the highest weight (0.3141), followed by the Social - Organizational group (0.1999), while the Institutional - Policy group has the lowest weight (0.1319). Among the five policy alternatives, investment support for collection, transportation, and logistics infrastructure receives the highest priority score (3.911), followed by the business–cooperative–farmer linkage model (3.899). Based on these findings, the study proposes a three-phase policy roadmap through 2035, contributing empirical evidence to inform the refinement of the public - private investment policy framework for agricultural by-product utilization in Viet Nam.

Keywords: Public - private investment, rice straw utilization infrastructure, Red River Delta

GIỚI THIỆU

Trong bối cảnh Việt Nam thúc đẩy chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng tăng trưởng xanh, kinh tế tuần hoàn và cam kết phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050, quản lý hiệu quả phụ phẩm nông nghiệp đã trở thành nội dung quan trọng trong các chiến lược phát triển quốc gia (Thủ tướng Chính phủ, 2021, 2022). Đồng bằng sông Hồng là vùng sản xuất lúa trọng điểm, với diện tích gieo trồng khoảng 0,9-1,0 triệu ha mỗi năm và sản lượng đạt trên 6 triệu tấn, chiếm khoảng 14% sản lượng lúa toàn quốc (Tổng cục Thống kê, 2024; Phùng Chí Sỹ và cộng sự, 2024). Với hệ số chuyển đổi trung bình khoảng 1,1 tấn rơm rạ/1 tấn thóc, khu vực này hàng năm phát sinh hàng triệu tấn rơm rạ sau thu hoạch (Hung và cộng sự, 2020).

Mặc dù có tiềm năng lớn về nguồn sinh khối nông nghiệp, song hiệu quả thu gom và sử dụng rơm rạ tại Đồng bằng sông Hồng vẫn còn hạn chế do tỷ lệ đốt bỏ và vùi trực tiếp tại ruộng còn cao, trong khi các hoạt động thu gom và tái sử dụng chưa được tổ chức rộng rãi (Cục Trồng trọt, 2023). Đồng bằng sông Hồng chiếm khoảng 13,6% tổng tải lượng ô nhiễm không khí từ hoạt động đốt rơm rạ trên phạm vi cả nước (Phùng Chí Sỹ và cộng sự, 2024). Đốt rơm rạ ngoài đồng gây ra nhiều hệ lụy môi trường như phát thải bụi mịn và khí nhà kính, làm suy giảm chất lượng không khí và ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng. Trong khi đó, rơm rạ là nguồn nguyên liệu sinh khối có giá trị, có thể được sử dụng để sản xuất phân bón hữu cơ, thức ăn chăn nuôi, nhiên liệu sinh học và vật liệu xây dựng thân thiện với môi trường (Hung và cộng sự, 2020).

Việc phát triển hạ tầng thu gom, vận chuyển và tái chế rơm rạ đòi hỏi nguồn vốn lớn, công nghệ phù hợp và sự tham gia của nhiều chủ thể, trong khi nguồn lực ngân sách nhà nước còn hạn chế và khu vực tư nhân chưa mạnh dạn đầu tư do rủi ro thị trường và thời gian hoàn vốn dài. Hợp tác công tư được xem là giải pháp phù hợp nhằm huy động nguồn lực xã hội cho phát triển hạ tầng tái chế rơm rạ. Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách liên quan đến tăng trưởng xanh, kinh tế tuần hoàn và đầu tư theo phương thức công tư, như: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, Quyết định số 1658/QĐ-TTg năm 2021 và Quyết định số 687/QĐ-TTg năm 2022, nhưng vẫn chưa có cơ chế chuyên biệt khuyến khích đầu tư công tư cho hạ tầng thu gom và tái chế rơm rạ (Quốc hội, 2020). Đồng thời, các nghiên cứu hiện nay chủ yếu tập trung vào hiện trạng phát sinh và giải pháp kỹ thuật xử lý rơm rạ, trong khi các nghiên cứu đánh giá, lựa chọn chính sách công tư cho lĩnh vực này còn rất hạn chế, tạo thành khoảng trống cả về chính sách lẫn phương pháp đánh giá.

Xuất phát từ khoảng trống nêu trên, nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích thứ bậc để lượng hóa mức độ ưu tiên của các tiêu chí và phương án chính sách, nhằm trả lời câu hỏi trọng tâm là chính sách khuyến khích đầu tư công tư nào cần được ưu tiên nhằm phát triển hạ tầng tận dụng rơm rạ ở Đồng bằng sông Hồng trong điều kiện hiện nay. Mục tiêu tổng quát của nghiên cứu là đề xuất khung chính sách khuyến khích đầu tư công tư cho hạ tầng tận dụng rơm rạ dựa trên đánh giá thực trạng, xây dựng hệ thống tiêu chí và ứng dụng mô hình phân tích thứ bậc để lựa chọn phương án chính sách phù hợp.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Hợp tác đầu tư công tư được hiểu là hình thức hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công hoặc phát triển kết cấu hạ tầng, trong đó các bên cùng tham gia góp vốn, chia sẻ rủi ro và lợi ích trên cơ sở hợp đồng dài hạn, với khu vực tư nhân chịu rủi ro đáng kể và trách nhiệm quản lý, còn thù lao gắn với kết quả thực hiện (World Bank, 2017). Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) nhìn nhận đây là cơ chế hợp đồng cho phép chính phủ tận dụng nguồn lực, công nghệ và năng lực quản lý của khu vực tư nhân để nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công, đồng thời tối ưu hóa phân bổ rủi ro giữa các bên (OECD, 2012), trong khi Ủy ban châu Âu nhấn mạnh vai trò của mô hình này như một công cụ tài chính và thể chế nhằm huy động đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực hạ tầng và môi trường trong bối cảnh ngân sách công hạn chế (European Commission, 2022).

Tại Việt Nam, khái niệm này được thể chế hóa trong Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, quy định rõ các lĩnh vực ưu tiên áp dụng bao gồm: giao thông, năng lượng, hạ tầng môi trường và xử lý chất thải, những lĩnh vực có liên quan trực tiếp đến phát triển hạ tầng tái chế rơm rạ (Quốc hội, 2020).

Tận dụng rơm rạ được đặt trong khuôn khổ lý luận của kinh tế tuần hoàn, trong đó phụ phẩm nông nghiệp được coi là nguồn tài nguyên có thể tái sử dụng nhằm tạo ra giá trị gia tăng thay vì bị loại bỏ như chất thải. Với trữ lượng lớn và tính sẵn có cao, rơm rạ được xem là nguồn sinh khối quan trọng có thể sử dụng cho nhiều mục đích như: sản xuất phân bón hữu cơ, thức ăn chăn nuôi, vật liệu sinh học hoặc năng lượng sinh học (Hung và cộng sự, 2020). Lý thuyết ngoại ứng trong kinh tế học chỉ ra rằng các lợi ích môi trường từ việc tận dụng rơm rạ, như giảm phát thải khí nhà kính và ô nhiễm không khí, thường không được phản ánh đầy đủ trong quyết định của nông hộ, do đó cần có sự can thiệp của nhà nước thông qua các công cụ chính sách phù hợp (Krishna và Mkondiwa, 2023).

Tổng quan nghiên cứu

Nghiên cứu về tận dụng rơm rạ trên thế giới ban đầu chủ yếu đánh giá tác động tiêu cực của việc đốt ngoài đồng ruộng, một trong những nguồn phát thải bụi mịn và khí ô nhiễm quan trọng gây suy giảm chất lượng không khí tại nhiều quốc gia châu Á (Bikkina và cộng sự, 2019). Chen và cộng sự (2019) cho rằng, quyết định xử lý rơm rạ của nông hộ không chỉ phụ thuộc vào yếu tố kỹ thuật mà còn chịu tác động của chi phí sản xuất, lợi ích kinh tế và tác động môi trường dài hạn, trong khi Krishna and Mkondiwa (2023) nhấn mạnh tính ngoại ứng môi trường của hoạt động này và vai trò của chính sách công trong định hướng hành vi người sản xuất. Hiệu quả của các công nghệ xử lý như ủ phân hữu cơ hay viên nén sinh khối phụ thuộc đáng kể vào đặc tính nguyên liệu và khả năng tổ chức thu gom, vận chuyển, lưu trữ (Kausar và cộng sự, 2014, 2016), cho thấy phát triển hạ tầng tận dụng rơm rạ không chỉ là vấn đề công nghệ mà còn gắn chặt với tổ chức chuỗi cung ứng và đầu tư logistics.

Tại Liên minh châu Âu, các dự án sinh khối và kinh tế tuần hoàn thường được triển khai qua sự kết hợp giữa đầu tư công và tư nhân cùng các cơ chế hỗ trợ như trợ cấp đầu tư và ưu đãi thuế, trong đó việc thiết kế chính sách đồng bộ giữa mục tiêu môi trường và đầu tư là điều kiện quan trọng để thu hút doanh nghiệp (Banja và cộng sự, 2019). Tại Trung Quốc, Chính phủ kết hợp chính sách hạn chế đốt ngoài đồng với phát triển năng lượng sinh khối và hỗ trợ tín dụng, tuy hiệu quả còn hạn chế bởi thiếu tín dụng dài hạn và mức trợ cấp chưa đủ bù đắp chi phí thu gom (Agamuthu, 2015). Thái Lan gắn quản lý rơm rạ với kiểm soát ô nhiễm không khí và tăng cường sự tham gia của chính quyền địa phương, cộng đồng, nông dân, song chính sách chỉ hiệu quả khi có cơ quan đầu mối rõ ràng và cơ chế phối hợp liên ngành (McLaughlin và cộng sự, 2016). Tại Philippines, việc chuyển rơm rạ khỏi phương thức đốt hoặc vùi sang các hình thức sử dụng ngoài ruộng được cho là có thể giảm phát thải khí mê tan và tạo thêm lợi ích kinh tế - xã hội, dù việc nhân rộng còn phụ thuộc mức độ sẵn sàng về hạ tầng, thể chế và thị trường (Carlos và cộng sự, 2026).

Tại Việt Nam, nghiên cứu về rơm rạ ban đầu chủ yếu tập trung vào tác động môi trường của việc đốt sau thu hoạch. Theo Phùng Chí Sỹ và cộng sự (2024), năm 2020 hoạt động đốt lộ thiên rơm rạ tại Việt Nam phát thải khoảng 905 nghìn tấn bụi mịn PM_2.5, hơn 1 triệu tấn PM₁₀ và gần 2,6 triệu tấn CO. Một số mô hình như: trồng nấm, sản xuất phân hữu cơ hoặc thức ăn chăn nuôi đã được triển khai tại nhiều địa phương, nhưng việc nhân rộng còn gặp khó khăn do thiếu hệ thống thu gom đồng bộ, chi phí vận chuyển cao và thị trường tiêu thụ chưa ổn định (Cục Trồng trọt, 2023). Các nghiên cứu về hợp tác công tư chủ yếu tập trung vào hạ tầng truyền thống như: giao thông, năng lượng; nhiều tác giả cho rằng hình thức này có thể nâng cao hiệu quả sử dụng vốn công và giảm gánh nặng ngân sách, song cần cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng và môi trường đầu tư ổn định để thu hút tư nhân (Nguyễn Đình Cung và Trần Thị Hồng Minh, 2019).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng mô hình phân tích thứ bậc AHP (Saaty, 1980) để đánh giá và xếp hạng mức độ ưu tiên của các tiêu chí và phương án chính sách công tư, trên cơ sở tổng hợp ý kiến chuyên gia. Quá trình phân tích gồm 5 bước: (1) Xây dựng cây phân cấp AHP gồm 3 tầng là mục tiêu, các nhóm tiêu chí cùng tiêu chí thành phần và các phương án chính sách; (2) Xây dựng ma trận so sánh cặp giữa các tiêu chí cùng cấp theo thang điểm của Saaty, trong đó mỗi phần tử biểu thị mức độ quan trọng tương đối của một tiêu chí so với tiêu chí còn lại; (3) Tính trọng số các tiêu chí từ ma trận so sánh cặp bằng phương pháp trung bình nhân, một cách tiếp cận đơn giản và hiệu quả để ước lượng vectơ trọng số (Crawford and Williams, 1985), sau đó các trọng số được chuẩn hóa để tổng bằng một; (4) Kiểm tra tính nhất quán của mỗi ma trận bằng tỷ số nhất quán CR, chỉ được chấp nhận khi không vượt quá 0,10 theo tiêu chuẩn của Saaty (1980), những ma trận vượt ngưỡng được gửi lại chuyên gia để điều chỉnh tối thiểu; (5) Tổng hợp trọng số tiêu chí với điểm đánh giá Likert của từng phương án để tính điểm ưu tiên, qua đó xác định phương án có mức ưu tiên cao nhất, giúp chuyển hóa toàn bộ hệ thống đánh giá thành một chỉ số duy nhất phục vụ cho quá trình ra quyết định (Saaty and Vargas, 2001).

Do hiện nay chưa có chính sách công tư chuyên biệt cho hạ tầng thu gom, vận chuyển và tái chế rơm rạ, nghiên cứu xây dựng 5 phương án chính sách giả định trên cơ sở rà soát khung pháp lý hiện hành về đầu tư công tư, tăng trưởng xanh và kinh tế tuần hoàn, bao gồm: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, Quyết định số 1658/QĐ-TTg và Quyết định số 687/QĐ-TTg (Quốc hội, 2020; Thủ tướng Chính phủ, 2021, 2022), được trình bày tại Bảng 1.

Bảng 1: Hệ thống phương án chính sách hợp tác công tư phục vụ đánh giá và xếp hạng trong nghiên cứu

Nguồn: Nhóm tác giả nghiên cứu đề xuất

Khung tiêu chí đánh giá được xây dựng dựa trên tổng hợp các nghiên cứu trong và ngoài nước, tham chiếu các khung đánh giá chính sách công theo chuẩn quốc tế, theo đó việc đánh giá chính sách cần bảo đảm cách tiếp cận đa chiều, bao gồm: hiệu quả kinh tế, tác động môi trường, tính khả thi kỹ thuật, mức độ chấp nhận xã hội và tính phù hợp thể chế (OECD, 2012; World Bank, 2017; European Commission, 2022). Trên cơ sở đó, khung tiêu chí gồm 5 nhóm với 21 tiêu chí thành phần được trình bày tại Bảng 2.

Bảng 2: Khung tiêu chí đánh giá chính sách công tư cho hạ tầng tận dụng rơm rạ

Nguồn: Nhóm tác giả nghiên cứu đề xuất

Hình dưới mô tả cây phân cấp tiêu chí đánh giá chính sách PPP cho phát triển hạ tầng tận dụng rơm rạ tại Đồng bằng sông Hồng.

Hình: Cây phân cấp tiêu chí đánh giá chính sách PPP cho phát triển hạ tầng tận dụng rơm rạ tại Đồng bằng sông Hồng

Nguồn: Nhóm tác giả nghiên cứu đề xuất

Dữ liệu sơ cấp được thu thập bằng phỏng vấn 6 chuyên gia sử dụng bảng hỏi. Các chuyên gia được lựa chọn có tối thiểu 4 năm kinh nghiệm công tác trong lĩnh vực chính sách công, đầu tư công tư và quản lý nhà nước về nông nghiệp, môi trường, gồm: nhà nghiên cứu, giảng viên và cán bộ quản lý nhà nước, cùng ý kiến tham vấn từ đại diện doanh nghiệp và tổ chức tín dụng. Bảng hỏi thiết kế theo thang đo so sánh cặp của Saaty (1980) với thang điểm từ 1-9, kết hợp đánh giá mức độ phù hợp các phương án theo thang Likert 5 mức. Nghiên cứu còn sử dụng dữ liệu thứ cấp từ báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tổng cục Thống kê, Cục Trồng trọt và các công trình nghiên cứu liên quan để phân tích thực trạng và rà soát khung chính sách hiện hành. Từng ma trận so sánh cặp được kiểm tra chỉ số nhất quán trước khi tổng hợp, những ma trận có tỷ số nhất quán > 0,10 được yêu cầu điều chỉnh theo nguyên tắc thay đổi tối thiểu và toàn bộ ma trận sau điều chỉnh đều đạt tỷ số nhất quán không vượt quá 0,10 theo chuẩn của Saaty (1980).

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Trọng số các tiêu chí đánh giá

Kết quả tổng hợp ý kiến 6 chuyên gia cho thấy nhóm Kinh tế -Tài chính có trọng số cao nhất, đạt 0,3141, đánh giá về tính khả thi tài chính là điều kiện nền tảng để thu hút đầu tư tư nhân vào hạ tầng rơm rạ. Nhóm Xã hội - Tổ chức đứng thứ 2 với 0,1999, hai nhóm này cùng chiếm gần 51% tổng trọng số, cho thấy chuyên gia đặt ưu tiên cao cho lợi ích kinh tế của nhà đầu tư và tác động xã hội đối với nông dân. Nhóm Kỹ thuật - Hạ tầng đạt 0,1913, nhóm Môi trường đạt 0,1627, trong khi nhóm Thể chế - Chính sách có trọng số thấp nhất với 0,1319, phản ánh thực tế rằng trong giai đoạn đầu triển khai hợp tác công tư tại khu vực nông thôn, khung thể chế chính sách chưa được xem là yếu tố quyết định hàng đầu (Bảng 3).

Bảng 3: Trọng số các nhóm tiêu chí cấp một, tổng hợp từ ý kiến 6 chuyên gia

Nguồn: Kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả

Ở cấp tiêu chí thành phần, 3 tiêu chí có trọng số toàn cầu cao nhất đều thuộc nhóm Kinh tế - Tài chính, gồm: Khả năng bảo đảm lợi nhuận và thu hồi vốn của nhà đầu tư đạt 0,095; Khả năng giảm gánh nặng chi phí đầu tư ban đầu đạt 0,090 và Khả năng phát triển thị trường, liên kết chuỗi giá trị đạt 0,071. Đứng ở các vị trí tiếp theo là Khả năng tạo việc làm, thu nhập cho nông dân đạt 0,059 và Khả năng huy động nguồn vốn đa dạng đạt 0,058 (Bảng 4). Các tiêu chí thuộc nhóm Thể chế - Chính sách có trọng số toàn cầu thấp nhất, dao động từ 0,017 đến 0,033, trong đó tính ổn định, nhất quán của chính sách đạt trọng số cao nhất trong nhóm với 0,033. Kết quả này không hàm ý các yếu tố thể chế không quan trọng, mà phản ánh rằng trong bối cảnh hiện nay, chuyên gia ưu tiên giải quyết trước những rào cản về hiệu quả đầu tư, hạ tầng và thị trường.

Bảng 4: Các tiêu chí thành phần có trọng số cao nhất trong 21 tiêu chí

Nguồn: Kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả

Xếp hạng các phương án chính sách công tư

Trên cơ sở trọng số tiêu chí, điểm đánh giá Likert trung bình của 6 chuyên gia được sử dụng để tính điểm tổng hợp cho từng phương án chính sách. Kết quả xếp hạng được trình bày tại Bảng 5. Phương án P1 - Hỗ trợ đầu tư hạ tầng thu gom, vận chuyển và logistics rơm rạ, đạt 3,911 điểm và đứng thứ nhất, phản ánh đây là phương án được đánh giá có mức độ ưu tiên cao nhất, cho thấy đầu tư vào hạ tầng thu gom và logistics là điều kiện nền tảng nhằm nâng cao hiệu quả thu gom, giảm chi phí vận chuyển và tạo tiền đề cho chuỗi giá trị tận dụng rơm rạ. Xếp thứ hai là P4 - Mô hình liên kết doanh nghiệp, hợp tác xã và nông dân, đạt 3,899 điểm, chỉ thấp hơn P1 0,012 điểm. Khoảng cách rất nhỏ giữa 2 phương án cho thấy chúng có mức độ ưu tiên gần như tương đương và nên được xem xét triển khai đồng thời.

Bảng 5: Xếp hạng 5 phương án chính sách công tư theo điểm tổng hợp

Nguồn: Kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả

P5 - Chính sách gắn kinh tế tuần hoàn với tín chỉ carbon, đạt 3,693 điểm xếp thứ 3, phản ánh các chuyên gia đánh giá cao tiềm năng dài hạn của phương án, song mức độ ưu tiên hiện tại vẫn thấp hơn P1 và P4 do việc triển khai còn phụ thuộc vào khung pháp lý, cơ chế thị trường và năng lực tổ chức thực hiện. P3 - Bảo đảm đầu ra cho sản phẩm tái chế, đạt 3,574 điểm xếp thứ 4, được đánh giá là chỉ phát huy hiệu quả khi hệ thống thu gom, vận chuyển và liên kết sản xuất đã tương đối hoàn chỉnh. P2 - Ưu đãi tín dụng xanh và hỗ trợ tài chính, đạt 3,529 điểm xếp thấp nhất, cho thấy các chính sách hỗ trợ tài chính tuy cần thiết nhưng chưa phải yếu tố ưu tiên hàng đầu trong giai đoạn hiện nay, khi hiệu quả của phương án phụ thuộc đáng kể vào sự tồn tại của hạ tầng thu gom và thị trường đầu ra.

KẾT LUẬN VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH

Kết luận

Trên cơ sở khung tiêu chí gồm 5 nhóm với 21 tiêu chí thành phần, kết quả phân tích thứ bậc cho thấy nhóm tiêu chí Kinh tế - Tài chính và Xã hội - Tổ chức được đánh giá là quan trọng nhất, trong khi nhóm Thể chế - Chính sách có mức độ ưu tiên thấp nhất trong giai đoạn hiện nay. Xếp hạng 5 phương án chính sách công tư giả định cho thấy phương án Hỗ trợ đầu tư hạ tầng thu gom, vận chuyển và logistics đạt điểm cao nhất, tiếp theo là Mô hình liên kết doanh nghiệp, hợp tác xã và nông dân với khoảng cách điểm rất nhỏ, hàm ý 2 chính sách này nên được xem là nền tảng cần triển khai đồng thời trước khi mở rộng sang các công cụ thị trường phức tạp hơn như tín chỉ carbon.

Hàm ý chính sách

Dựa trên kết quả xếp hạng và trọng số tiêu chí, nghiên cứu đề xuất lộ trình ưu tiên thực hiện chính sách theo 3 giai đoạn đến năm 2035 (Bảng 6). Giai đoạn một, từ năm 2026-2028, tập trung vào P1 và P4, 2 phương án có điểm ưu tiên cao nhất và gần như tương đương, nhằm giải quyết đồng thời điểm nghẽn về hệ thống thu gom, vận chuyển, logistics còn phân tán và cơ chế tổ chức chuỗi giá trị thông qua vai trò đầu mối của hợp tác xã. Giai đoạn 2, từ năm 2028-2031, chuyển trọng tâm sang P5, gắn tái chế rơm rạ với mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính và phát triển thị trường tín chỉ carbon, phù hợp với thực tế thị trường carbon trong nước vẫn đang trong giai đoạn thí điểm và hoàn thiện khung pháp lý. Giai đoạn 3, từ năm 2031-2035, triển khai P3 và P2, tập trung bảo đảm đầu ra ổn định cho sản phẩm tái chế và mở rộng các công cụ tài chính hỗ trợ doanh nghiệp, khi chuỗi cung ứng nguyên liệu đã được tổ chức tương đối hoàn chỉnh từ 2 giai đoạn trước.

Bảng 6: Lộ trình ưu tiên triển khai các phương án chính sách công tư đến năm 2035

Đối với Chính phủ và các bộ ngành, cần ban hành cơ chế công tư chuyên biệt cho hạ tầng thu gom, vận chuyển và tái chế phụ phẩm nông nghiệp, quy định rõ danh mục dự án ưu tiên và định mức hỗ trợ đầu tư ban đầu cho hạ tầng dùng chung, đồng thời thiết kế công cụ tài chính đặc thù như gói tín dụng xanh và cơ chế bảo lãnh một phần rủi ro doanh thu trong những năm đầu vận hành. Đối với các địa phương trong vùng, cần đưa nội dung phát triển hạ tầng thu gom, vận chuyển rơm rạ vào quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội cấp tỉnh, bảo đảm quỹ đất cho điểm tập kết và kho lưu trữ tại khu vực có sản lượng rơm rạ lớn, đồng thời chọn 1-2 xã hoặc cụm xã thí điểm mô hình P1 kết hợp P4 trước khi nhân rộng. Đối với doanh nghiệp và hợp tác xã, cần chủ động đầu tư công nghệ xử lý phù hợp với quy mô nguyên liệu phân tán và tính mùa vụ, trong đó hợp tác xã nên là đầu mối tổ chức thu gom, còn doanh nghiệp đảm nhiệm đầu tư công nghệ và kết nối thị trường, với hợp đồng liên kết rõ ràng về giá thu mua, khối lượng và trách nhiệm giữa các bên.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp theo

Nghiên cứu còn một số hạn chế cần nhìn nhận. Số lượng chuyên gia tham gia đánh giá là 6 người, tuy đáp ứng yêu cầu tối thiểu về tính nhất quán của phương pháp nhưng còn hạn chế về quy mô mẫu, có thể chưa bao quát đầy đủ các nhóm quan điểm khác nhau, đặc biệt từ phía khu vực tư nhân, nhà đầu tư và bản thân người nông dân. Các phương án chính sách được sử dụng là phương án giả định, xây dựng trên cơ sở rà soát khung pháp lý hiện hành do chưa tồn tại chính sách công tư chuyên biệt cho lĩnh vực này trên thực tế, nên kết quả phản ánh nhận định của chuyên gia đối với các kịch bản chính sách trên giấy, có thể khác biệt khi được cụ thể hóa và triển khai. Số liệu về hiện trạng phát sinh, thu gom và xử lý rơm rạ được tổng hợp chủ yếu từ nguồn thứ cấp và hệ số chuyển đổi tham khảo, chưa qua kiểm chứng bằng khảo sát thực địa quy mô lớn, nên chỉ mang tính chất tương đối. Nghiên cứu tiếp theo cần mở rộng quy mô và đối tượng khảo sát chuyên gia, bổ sung ý kiến từ doanh nghiệp, hợp tác xã, nông dân và cơ quan quản lý cấp tỉnh, đồng thời khi chính sách công tư chuyên biệt được ban hành và triển khai thí điểm, cần tiến hành đánh giá chính sách sau để kiểm định và hiệu chỉnh lại bộ tiêu chí cũng như mô hình đã xây dựng.

(*) Lời cảm ơn: Nghiên cứu này được tiến hành trong khuôn khổ nhiệm vụ QG.26.19 “Nghiên cứu ứng dụng mô hình kinh tế sinh học tuần hoàn để quản lý phụ phẩm cây trồng tại Đồng bằng sông Hồng” của Đại học Quốc gia Hà Nội.

Tài liệu tham khảo:

1. Agamuthu, P. (2015). Circular economic utilization of agriculture and biomass waste: A potential opportunity for Asia and the Pacific. United Nations Centre for Regional Development.

2. Banja, M., Sikkema, R., Jegard, M., Motola, V., and Dallemand, J. F. (2019). Biomass for energy in the EU: The support framework. Energy Policy, 131, 215-228.

3. Bikkina, S., Andersson, A., Kirillova, E. N., Holmstrand, H., Tiwari, S., and Gustafsson, O. (2019). Air quality in megacity Delhi affected by countryside biomass burning. Nature Sustainability, 2(3), 200-205.

4. Carlos, L. D. E., Limsuan, A. A., Pasahol, S. C., Villanueva-Peyraube, J. D., Luis, V. S., and Espaldon, M. V. O. (2026). Intensifying rice straw utilization as a national mitigation strategy in climate vulnerable countries: Evidence from the Philippines. Research Square.

5. Chen, J., Gong, Y., Wang, S., Guan, B., Balkovic, J., and Kraxner, F. (2019). To burn or retain crop residues on croplands? Science of the Total Environment, 662, 141-150.

6. Crawford, G., and Williams, C. (1985). A note on the analysis of subjective judgment matrices. Journal of Mathematical Psychology, 29(4), 387-405.

7. Cục Trồng trọt - Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (2023). Sổ tay hướng dẫn quản lý rơm rạ theo hướng nông nghiệp tuần hoàn và phát thải thấp ở đồng bằng sông Cửu Long.

8. European Commission (2022). EU bioeconomy strategy progress report: Stocktaking and future developments. Publications Office of the European Union.

9. Hung, N. V., Maguyon-Detras, M. C., Migo, M. V., Quilloy, R., Balingbing, C., Chivenge, P., and Gummert, M. (2020). Rice straw overview: Availability, properties, and management practices. In Sustainable Rice Straw Management (pp. 1 to 13). Springer.

10. Hung, N. V., et al. (2023). Rice straw management towards circular economy and low emission agriculture in Vietnam. CGIAR/IRRI.

11. Kausar, H., Ismail, M. R., Saud, H. M., Othman, R., Habib, S. H., Berahim, Z., and Siddiqui, Y. (2014, 2016). Bio-efficacy and microbial composting of rice straw for plant growth promotion. Compost Science and Utilization; and In Plant, Soil and Microbes. Springer.

12. Krishna, V. V., and Mkondiwa, M. (2023). Economics of crop residue management. Annual Review of Resource Economics, 15(1), 19-39.

13. McLaughlin, O., Mawhood, B., Jamieson, C., and Slade, R. (2016). Rice straw for bioenergy: The effectiveness of policymaking and implementation in Asia. Proceedings of the 24th European Biomass Conference and Exhibition.

14. Nguyễn Đình Cung và Trần Thị Hồng Minh (2019). Phát triển khu vực tư nhân và mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương.

15. Nguyễn Văn Hùng và cộng sự (2019). Đánh giá tác động của đốt rơm rạ đến chất lượng không khí tại các vùng trồng lúa ở Việt Nam. IRRI/CGIAR.

16. OECD (2012). Recommendation of the Council on principles for public governance of public private partnerships. OECD Publishing.

17. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư. Luật số: 64/2020/QH14 ngày 18/6/2020.

18. Saaty, T. L. (1980). The analytic hierarchy process: Planning, priority setting, resource allocation. McGraw Hill.

19. Saaty, T. L. and Vargas, L. G. (2001). Models, methods, concepts and applications of the analytic hierarchy process. Kluwer Academic Publishers.

20. Thủ tướng Chính phủ (2021). Quyết định số 1658/QĐ-TTg ngày 01/10/2021 phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050.

21. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 687/QĐ-TTg ngày 07/06/2022 phê duyệt Đề án phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.

22. Tổng cục Thống kê (2024). Kết quả sản xuất vụ Đông Xuân năm 2024.

23. World Bank (2017). Public private partnerships reference guide, Version 3.0. World Bank Group.