Quản lý nhà nước đối với khu thương mại tự do: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho TP. Hồ Chí Minh

ThS. Đậu Ngọc Linh

Email: [email protected].vn

Võ Huỳnh Ngọc Hạnh

Học viện Cán bộ TP. Hồ Chí Minh

Tóm tắt

Nghiên cứu phân tích quản lý nhà nước đối với khu thương mại tự do (KTMTD) tại TP. Hồ Chí Minh trong bối cảnh Thành phố chuyển sang giai đoạn tổ chức triển khai mô hình này. Trên cơ sở phân tích tài liệu, so sánh kinh nghiệm quốc tế và khảo sát 532 đối tượng, kết quả cho thấy, nền tảng pháp lý của KTMTD TP. Hồ Chí Minh đang từng bước được hoàn thiện và cả 6 nhóm nội dung quản lý đều được đánh giá tích cực, với điểm trung bình từ 4,07 đến 4,11. Kinh nghiệm từ Thượng Hải, Incheon và Dubai chỉ ra rằng, hiệu quả quản lý KTMTD phụ thuộc vào đầu mối quản lý đủ thẩm quyền, cơ chế một cửa, phối hợp liên ngành, quản lý dựa trên dữ liệu và rủi ro, đồng thời gắn quyền chủ động với trách nhiệm giải trình và kiểm soát. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất một số hàm ý chính sách nhằm hoàn thiện thể chế, nâng cao hiệu quả điều phối, tạo thuận lợi cho nhà đầu tư và bảo đảm KTMTD TP. Hồ Chí Minh vận hành hiệu quả, minh bạch và bền vững.

Từ khóa: Khu thương mại tự do, quản lý nhà nước, kinh nghiệm quốc tế, TP. Hồ Chí Minh

Abstract

This study analyzes public administration of the free trade zones (FTZ) in Ho Chi Minh City as the city enters the implementation phase of this model. Based on a literature review, a comparison of international experiences, and a survey of 532 respondents, the findings indicate that the legal framework for the Ho Chi Minh City FTZ is gradually being developed and that all six groups of public administration functions are positively evaluated, with mean scores ranging from 4.07 to 4.11. Experiences from Shanghai, Incheon, and Dubai suggest that effective FTZ governance depends on a sufficiently empowered lead administrative authority, a one-stop mechanism, inter-agency coordination, data- and risk-based management, and the alignment of managerial autonomy with accountability and oversight. Finally, the study proposes several policy implications to strengthen the institutional framework, improve coordination effectiveness, facilitate investment, and ensure that the Ho Chi Minh City FTZ operates effectively, transparently, and sustainably.

Keywords: Free trade zone, public administration, international experience, Ho Chi Minh City

ĐẶT VẤN ĐỀ

KTMTD đang trở thành một công cụ quan trọng để thu hút đầu tư, thúc đẩy thương mại và logistics, đồng thời tạo không gian thử nghiệm các cơ chế phát triển mới. Tuy nhiên, ưu đãi chỉ tạo ra lợi thế ban đầu; hiệu quả của KTMTD phụ thuộc nhiều hơn vào thể chế, cách thức tổ chức quản lý và khả năng kiểm soát rủi ro (UNCTAD, 2019; WCO, 2020).

Với TP. Hồ Chí Minh, vấn đề này đã chuyển từ định hướng sang yêu cầu tổ chức thực hiện. Sau khi Nghị quyết số 260/2025/QH15 và Nghị quyết số 89/2025/NQ-HĐND tạo lập khuôn khổ pháp lý, Quyết định số 4560/QĐ-UBND ngày 23/7/2026 chính thức thành lập KTMTD Thành phố. Thách thức đặt ra hiện nay không chỉ là thu hút doanh nghiệp và dòng vốn, mà còn là xây dựng một cơ chế quản lý đủ linh hoạt để tạo thuận lợi cho hoạt động kinh tế nhưng vẫn bảo đảm kiểm soát rủi ro.

Xuất phát từ thực tiễn trên, bài viết tập trung làm rõ thực trạng quản lý nhà nước đối với KTMTD TP. Hồ Chí Minh, đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế và đề xuất các định hướng quản lý phù hợp với giai đoạn vận hành.

KHU THƯƠNG MẠI TỰ DO DƯỚI GÓC ĐỘ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Trong nghiên cứu này, KTMTD được tiếp cận theo khuôn khổ pháp lý áp dụng tại TP. Hồ Chí Minh, là khu vực có ranh giới địa lý xác định, được thành lập để thí điểm các cơ chế, chính sách đặc thù, vượt trội nhằm thu hút đầu tư, tài chính, thương mại, dịch vụ chất lượng cao, thúc đẩy xuất khẩu, công nghiệp, nghiên cứu và phát triển, đồng thời thu hút nhân lực chất lượng cao (Quốc hội, 2025). Theo cách tiếp cận này, KTMTD không chỉ là khu vực ưu đãi về thương mại mà còn là không gian phát triển đa chức năng và thử nghiệm chính sách.

Từ góc độ quản lý nhà nước, QLNN đối với KTMTD được hiểu là tổng thể các hoạt động xây dựng thể chế, tổ chức thực thi, điều phối, cung cấp các điều kiện vận hành và kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các chủ thể, giao dịch và hoạt động trong KTMTD, nhằm đạt mục tiêu phát triển trong khuôn khổ pháp luật và mức rủi ro có thể chấp nhận. Theo đó, hiệu quả quản lý không đồng nghĩa với việc gia tăng kiểm soát hành chính, mà phải đồng thời tạo thuận lợi cho hoạt động hợp pháp, giảm chi phí tuân thủ và nâng cao khả năng nhận diện, phòng ngừa, xử lý rủi ro.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu sử dụng thiết kế hỗn hợp theo hướng định tính là chủ đạo. Thứ nhất, phương pháp phân tích tài liệu được sử dụng để rà soát các nghị quyết, quyết định, quy hoạch và tài liệu của các tổ chức quốc tế liên quan đến KTMTD. Thứ hai, phương pháp so sánh trường hợp được sử dụng để phân tích kinh nghiệm quản lý tại Thượng Hải, Incheon và Dubai, tập trung vào tổ chức bộ máy, phối hợp liên ngành, hỗ trợ nhà đầu tư và kiểm soát rủi ro. Thứ ba, phương pháp khảo sát được sử dụng để đánh giá sáu nhóm nội dung quản lý nhà nước với 532 phiếu hợp lệ, sử dụng thang Likert 5 mức. Kết quả khảo sát được phân tích ở mức độ mô tả nhằm phản ánh nhận thức, đánh giá của người tham gia đối với các nội dung quản lý.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Nền tảng pháp lý và điều kiện ban đầu của KTMTD TP. Hồ Chí Minh

Nền tảng pháp lý cho KTMTD TP. Hồ Chí Minh được hình thành tương đối đồng bộ qua nhiều cấp độ. Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 7/10/2022 của Bộ Chính trị định hướng phát triển KTMTD gắn với cảng biển khu vực Cái Mép Hạ. Tiếp đó, Nghị quyết số 260/2025/QH15 ngày 11/12/2025 của Quốc hội tạo khuôn khổ về thành lập và hoạt động KTMTD; Nghị quyết số 89/2025/NQ-HĐND ngày 26/12/2025 của HĐND TP. Hồ Chí Minh quy định trình tự, thủ tục thành lập, mở rộng và điều chỉnh ranh giới KTMTD. Quyết định số 3523/QĐ-UBND ngày 30/12/2025 của UBND Thành phố tiếp tục phân công chuẩn bị triển khai. Đặc biệt, Quyết định số 4560/QĐ-UBND ngày 23/7/2026 của UBND TP. Hồ Chí Minh đã chính thức thành lập KTMTD TP. Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 19/5/2026 của Bộ Chính trị định hướng phát triển Thành phố trong không gian và tầm nhìn mới, tạo cơ sở chính trị cho việc triển khai các cơ chế phát triển đột phá.

Về quản trị, Nghị quyết số 260/2025/QH15 quy định KTMTD gồm các khu chức năng như khu sản xuất, khu cảng và hậu cần cảng, trung tâm logistics, khu thương mại - dịch vụ và các khu chức năng khác theo quy định pháp luật. Đối với các khu đáp ứng điều kiện khu phi thuế quan, hoạt động vẫn chịu sự kiểm tra, giám sát, kiểm soát của cơ quan hải quan và quản lý nhà nước theo lĩnh vực. Điều này cho thấy KTMTD không phải là không gian nằm ngoài quản lý nhà nước, mà đòi hỏi phương thức quản trị linh hoạt, phối hợp và dựa trên quản lý rủi ro.

Về điều kiện không gian, khu vực Cái Mép Hạ có lợi thế về vị trí cảng nước sâu, kết nối với mạng lưới logistics và khả năng liên kết với Cảng hàng không quốc tế Long Thành. Đây là những điều kiện thuận lợi để hình thành hệ sinh thái cảng biển - logistics - công nghiệp - dịch vụ. Tuy nhiên, lợi thế vị trí chỉ có thể chuyển hóa thành năng lực cạnh tranh khi được hỗ trợ bởi hạ tầng đồng bộ, hạ tầng số, quy trình thủ tục hiệu quả và cơ chế phối hợp liên ngành.

Thực trạng quản lý nhà nước đối với KTMTD TP. Hồ Chí Minh

Kết quả khảo sát ở Bảng cho thấy, điểm trung bình của 6 nhóm nội dung quản lý nhà nước dao động trong khoảng 4,07-4,11, với mức chênh lệch rất nhỏ. Trong đó, xây dựng, ban hành hệ thống chính sách, pháp luật và tổ chức bộ máy và phát triển đội ngũ nhân sự có điểm trung bình cao nhất, cùng đạt 4,11; hợp tác quốc tế có điểm trung bình thấp nhất, ở mức 4,07. Tuy nhiên, mức điểm giữa các nhóm không có sự khác biệt đáng kể, cho thấy người tham gia khảo sát đánh giá tương đối tích cực và khá đồng đều đối với cả sáu nhóm nội dung quản lý nhà nước.

Độ lệch chuẩn dao động từ 0,920 đến 0,950, phản ánh mức độ phân tán ý kiến ở mức nhất định nhưng tương đối tương đồng giữa các nhóm. Kết quả này cho thấy sáu nhóm nội dung đều được xem là những cấu phần quan trọng của quản lý nhà nước đối với KTMTD, thay vì một nhóm nội dung nổi trội hoàn toàn so với các nhóm còn lại.

Bảng: Kết quả đánh giá sáu nhóm nội dung quản lý nhà nước đối với KTMTD

Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm tác giả

Kinh nghiệm quốc tế về phát triển KTMTD

Nghiên cứu lựa chọn ba trường hợp tiêu biểu là Thượng Hải (Trung Quốc), Incheon (Hàn Quốc) và Dubai (Các Tiểu vương quốc Arab Thống nhất). Kinh nghiệm từ các trường hợp này cho thấy, bên cạnh chính sách ưu đãi và mức độ mở cửa, hiệu quả của KTMTD còn phụ thuộc vào cách thức tổ chức bộ máy quản lý, phân định thẩm quyền, phối hợp liên ngành và cung cấp dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp.

Thượng Hải: Tăng cường đầu mối quản lý và phối hợp liên cơ quan

KTMTD thí điểm Thượng Hải được triển khai từ năm 2013 như một không gian thử nghiệm cải cách thể chế, trong đó trọng tâm là tạo thuận lợi cho đầu tư, thương mại và mở cửa một số lĩnh vực dịch vụ. Meng và Zeng (2019) cho thấy, KTMTD thí điểm Thượng Hải được thiết kế như một nền tảng thử nghiệm chính sách và cải cách thể chế, qua đó tạo điều kiện cho việc mở rộng các cải cách phù hợp ra phạm vi rộng hơn.

Về tổ chức quản lý, Quy định về KTMTD thí điểm Thượng Hải năm 2014 xác định Ban Quản lý là cơ quan thuộc Chính quyền nhân dân thành phố Thượng Hải, chịu trách nhiệm thực hiện thí điểm cải cách, quản lý tổng thể và điều phối các công việc hành chính trong khu. Cơ quan này đồng thời được giao phạm vi chức năng rộng, bao gồm đầu tư, thương mại, dịch vụ tài chính, quy hoạch, xây dựng, giao thông, môi trường, nhân lực và sở hữu trí tuệ; đồng thời có trách nhiệm điều phối hoạt động của các cơ quan chuyên ngành được bố trí trong khu. Quy định cũng yêu cầu thiết lập cơ chế hợp tác, phối hợp và thực thi pháp luật liên ngành.

Kinh nghiệm của Thượng Hải cho thấy đối với một KTMTD có nhiều chức năng đan xen, vấn đề quan trọng không phải là tập trung toàn bộ quyền lực vào một cơ quan, mà là hình thành một đầu mối quản lý đủ thẩm quyền để điều phối các cơ quan chuyên ngành và bảo đảm sự thống nhất trong thực thi chính sách.

Incheon: Quản lý theo hướng một đầu mối và phục vụ nhà đầu tư

Khu kinh tế tự do Incheon (IFEZ) được thành lập năm 2003, là khu kinh tế tự do đầu tiên của Hàn Quốc. Cũng trong năm này, Cơ quan Quản lý Khu kinh tế tự do Incheon (IFEZA) được thành lập nhằm xây dựng thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh, thu hút đầu tư nước ngoài và triển khai các cơ chế đặc thù. IFEZ gồm ba khu vực Songdo, Yeongjong và Cheongna, được phát triển theo hướng kết hợp giữa đô thị quốc tế với các chức năng kinh doanh, logistics, công nghiệp và dịch vụ.

Trên nền tảng đó, IFEZA tổ chức cơ chế một cửa nhằm hỗ trợ nhà đầu tư xuyên suốt quá trình đầu tư, từ cung cấp thông tin, tư vấn, lựa chọn địa điểm, xem xét dự án đến triển khai và hỗ trợ sau đầu tư. Các dịch vụ được tích hợp gồm tư vấn pháp lý, thuế và kế toán, cung cấp thông tin về ưu đãi, kết nối đối tác, hỗ trợ thủ tục hành chính và phối hợp với các cơ quan liên quan. Cách tổ chức này giúp tập trung đầu mối hỗ trợ, qua đó giảm thời gian và chi phí giao dịch cho nhà đầu tư.

Bên cạnh chức năng hỗ trợ đầu tư, IFEZA còn giữ vai trò điều phối trong quá trình phát triển Songdo, với sự tham gia của chính quyền địa phương, khu vực tư nhân và các chủ thể liên quan (Lim, Edelenbos và Gianoli, 2022). Như vậy, kinh nghiệm Incheon cho thấy một đầu mối quản lý hiệu quả không đồng nghĩa với tập trung toàn bộ thẩm quyền, mà cần kết hợp năng lực điều phối với cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và các chủ thể ngoài nhà nước.

Dubai: Trao quyền quản lý tương đối cao gắn với cơ chế phối hợp và kiểm soát

Dubai phát triển hệ thống khu tự do với nhiều cơ quan quản lý chuyên biệt. Luật số 13 năm 2015 về thành lập Hội đồng Khu tự do Dubai thiết lập cơ chế phối hợp giữa lãnh đạo các cơ quan quản lý khu tự do và các cơ quan chính quyền liên quan. Hội đồng có nhiệm vụ tham gia xây dựng chính sách, điều phối hoạt động giữa các khu, thống nhất một số quy định về đăng ký, cấp phép, kiểm soát và xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ quản lý.

Trên cơ sở đó, Luật số 16 năm 2021 thành lập Cơ quan Quản lý các Khu kinh tế tích hợp Dubai (DIEZA) với tư cách cơ quan công quyền có tư cách pháp nhân và quyền tự chủ về tài chính, hành chính. DIEZA được giao quản lý một số khu kinh tế tích hợp, đồng thời thực hiện các chức năng về phát triển hạ tầng, quản lý đất đai, cấp phép, đăng ký và kiểm tra doanh nghiệp, cũng như quản lý hoạt động hàng hóa theo các quy định liên quan.

Mô hình này cho thấy trao quyền chủ động cho cơ quan quản lý khu cần đi cùng cơ chế phối hợp và kiểm soát rõ ràng. Quyền tự chủ không đồng nghĩa với nới lỏng quản lý, bởi các yêu cầu về đăng ký, cấp phép, kiểm tra, giám sát, thuế và hải quan vẫn được duy trì. Bên cạnh đó, việc tăng cường liên kết giữa khu tự do và nền kinh tế địa phương có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo hiệu ứng lan tỏa (Al Iriani, Elbadawi & Fadhel, 2016).

HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO TP. HỒ CHÍ MINH

Từ kinh nghiệm của Thượng Hải, Incheon và Dubai, kết hợp với kết quả khảo sát về 6 nhóm nội dung quản lý nhà nước đối với KTMTD, có thể đề xuất một số hàm ý chính sách đối với TP. Hồ Chí Minh như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế và phân định rõ thẩm quyền quản lý. Thành phố cần cụ thể hóa các quy định về tổ chức, vận hành KTMTD, làm rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý KTMTD và cơ chế phối hợp với các sở, ngành, cơ quan hải quan và chính quyền địa phương. Kinh nghiệm Thượng Hải cho thấy một đầu mối đủ thẩm quyền sẽ giúp giảm chồng chéo và nâng cao hiệu quả điều phối.

Thứ hai, xây dựng cơ chế một cửa và hỗ trợ nhà đầu tư. Tham khảo kinh nghiệm Incheon, Thành phố cần tổ chức đầu mối hỗ trợ xuyên suốt từ xúc tiến, cấp phép đến hỗ trợ sau đầu tư, đồng thời đẩy mạnh số hóa thủ tục. Qua đó, giảm thời gian xử lý và chi phí tuân thủ, nâng cao khả năng thu hút các dự án chất lượng cao.

Thứ ba, đẩy mạnh quản lý dựa trên dữ liệu và rủi ro. Thành phố cần kết nối dữ liệu giữa cơ quan quản lý KTMTD với các cơ quan hải quan, thuế, đầu tư, logistics và các cơ quan chuyên ngành. Trên cơ sở đó, áp dụng phân loại rủi ro để tăng cường kiểm soát đối với các hoạt động có nguy cơ cao, đồng thời tạo thuận lợi cho các chủ thể tuân thủ tốt.

Thứ tư, gắn KTMTD với hệ sinh thái kinh tế của Thành phố và vùng. Phát triển KTMTD cần được đặt trong mối liên kết với cảng biển, logistics, công nghiệp, dịch vụ và doanh nghiệp trong nước, đặc biệt tại khu vực Cái Mép Hạ. Kinh nghiệm Dubai cho thấy tăng cường liên kết giữa KTMTD với nền kinh tế địa phương là điều kiện quan trọng để tạo hiệu ứng lan tỏa.

Thứ năm, trao quyền chủ động gắn với trách nhiệm giải trình và kiểm soát. Thành phố cần trao cho cơ quan quản lý KTMTD mức độ chủ động phù hợp trong tổ chức và điều phối hoạt động, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Đây là điểm có thể tham khảo từ mô hình Dubai, nơi quyền tự chủ của cơ quan quản lý được đặt trong khuôn khổ pháp lý và cơ chế kiểm soát cụ thể.

Thứ sáu, xây dựng cơ chế đánh giá và điều chỉnh chính sách thường xuyên. Do KTMTD có tính chất thí điểm, Thành phố cần theo dõi định kỳ các chỉ tiêu về đầu tư, thương mại, logistics, việc làm, liên kết doanh nghiệp và mức độ hài lòng của nhà đầu tư. Kết quả đánh giá là cơ sở để kịp thời đơn giản hóa những quy định không còn phù hợp và tăng cường kiểm soát đối với các lĩnh vực phát sinh rủi ro.

Tài liệu tham khảo:

1. Al Iriani, M., Elbadawi, I., & Fadhel, D. (2016). Economic linkages between free zones and main Dubai. In A. Al Faris & R. Soto (Eds.), The Economy of Dubai (pp. 113–133). Oxford University Press.

2. Ban Quản lý các Khu chế xuất và công nghiệp TP. Hồ Chí Minh (2026). Đề án thành lập khu thương mại tự do gắn với cảng biển khu vực Cái Mép Hạ.

3. Bộ Chính trị (2022). Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 07/10/2022 về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Đông Nam Bộ đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

4. Bộ Chính trị (2026). Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 19/5/2026 về xây dựng và phát triển Thành phố Hồ Chí Minh trong kỷ nguyên mới.

5. China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone (2014). Regulations of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone.

6. China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone (n.d.). Interpretation of the Measures for Administration of the China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone.

7. Dubai Government (2015). Law No. (13) of 2015 Establishing the Free Zone Council in the Emirate of Dubai.

8. Dubai Government (2021). Law No. (16) of 2021 Establishing the Dubai Integrated Economic Zones Authority.

9. Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025). Nghị quyết số 89/2025/NQ-HĐND ngày 26/12/2025 quy định trình tự, thủ tục thành lập, mở rộng, điều chỉnh ranh giới khu thương mại tự do TP. Hồ Chí Minh.

10. Incheon Free Economic Zone Authority (n.d.). One-stop Service.

11. Lim, Y., Edelenbos, J., & Gianoli, A. (2022). Dynamics in the governance of smart cities: Insights from South Korean smart cities. International Journal of Urban Sciences, 27(S1), 183–205.

12. Meng, G., & Zeng, D. Z. (2019). Structural transformation through free trade zones: The case of Shanghai. Transnational Corporations, 26(2), 95–116.

13. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 260/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.

14. UNCTAD (2019). World Investment Report 2019: Special Economic Zones. United Nations.

15. Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025). Quyết định số 3523/QĐ-UBND ngày 30/12/2025 ban hành Kế hoạch phân công chuẩn bị triển khai Nghị quyết số 260/2025/QH15.

16. Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2026). Quyết định số 4560/QĐ-UBND ngày 23/7/2026 về việc thành lập khu thương mại tự do Thành phố Hồ Chí Minh.

17. WCO (2020). Practical Guidance on Free Zones.