Đổi mới quản lý nhà nước về hạ tầng viễn thông di động tại Việt Nam trong bối cảnh phát triển công nghệ số

NCS. Nguyễn Quang Vinh

Trường Đại học Đại Nam

Tóm tắt

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tam giác hóa: phỏng vấn sâu, khảo sát định lượng và mô hình hồi quy OLS để định lượng hóa tác động của 5 nhóm công cụ quản lý nhà nước đến sự phát triển hạ tầng viễn thông di động. Kết quả chỉ ra rằng, chính sách hỗ trợ doanh nghiệp và khung pháp lý là 2 nhân tố có sức ảnh hưởng quyết định nhất, trong khi đầu tư công trực tiếp chỉ đóng vai trò “vốn mồi”. Đặc biệt, có tồn tại “khoảng cách nhận thức” giữa cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp viễn thông về mức độ phù hợp của quy hoạch và thủ tục hành chính. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tác giả đề xuất chuyển dịch mô hình quản lý nhà nước từ “kiểm soát - tiền kiểm” sang “kiến tạo và dẫn dắt - hậu kiểm thông minh” để đạt mục tiêu phủ sóng 5G toàn quốc và kinh tế số đóng góp 30% GDP vào năm 2030.

Từ khóa: Công nghệ số, hạ tầng viễn thông di động, khoảng cách nhận thức, quản lý nhà nước, quản trị thích ứng

Abstract

This study employs a triangulation approach combining in-depth interviews, quantitative surveys, and Ordinary Least Squares (OLS) regression to quantify the impacts of five groups of state management instruments on the development of mobile telecommunications infrastructure in Vietnam. The findings indicate that enterprise support policies and the legal framework are the two most decisive determinants, whereas direct public investment mainly serves as “seed capital.” Notably, the study identifies a significant “perception gap” between state regulatory agencies and telecommunications enterprises regarding the appropriateness of planning mechanisms and administrative procedures. Based on these findings, the study proposes a transition in the state management model from “control and ex-ante supervision” toward “facilitative governance and intelligent ex-post supervision” in order to achieve nationwide 5G coverage and ensure that the digital economy contributes 30% of Viet Nam’s GDP by 2030.

Keywords: Digital technology, mobile telecommunications infrastructure, perception gap, state management, adaptive governance

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong làn sóng của Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, Việt Nam xác định chuyển đổi số là động lực chiến lược để tạo bứt phá năng suất và năng lực cạnh tranh quốc gia. Trong tiến trình này, hạ tầng viễn thông di động đã dịch chuyển từ mô hình hạ tầng “cứng” sang hạ tầng “mềm” dựa trên ảo hóa và kết nối vạn vật. Thực tiễn tại Việt Nam cho thấy, mặc dù độ phủ sóng 4G đạt mức cao, việc triển khai hạ tầng 5G và tính đồng bộ giữa quy hoạch ngành và quy hoạch địa phương vẫn còn nhiều điểm nghẽn.

Do đó, nghiên cứu này nhằm làm rõ những khoảng trống trong thực thi chính sách và đề xuất lộ trình đổi mới quản lý hạ tầng di động đến năm 2030.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết

Lý thuyết quản trị công mới (NPM) được Hood (1991), Osborne và Gaebler (1992) đặt nền móng lý thuyết với luận điểm cốt lõi: khu vực công có thể và phải học hỏi nguyên tắc vận hành hiệu quả từ khu vực tư nhân, đặc biệt là: (i) quản lý theo kết quả đầu ra thay vì kiểm soát đầu vào; (ii) định hướng khách hàng - coi doanh nghiệp và người dân là “khách hàng” cần được phục vụ; (iii) phân quyền và trao quyền cho các đơn vị cơ sở; và (iv) áp dụng cơ chế cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ công. Trong quản lý hạ tầng viễn thông, lý thuyết này gợi ý rằng, hiệu quả quản lý nhà nước không nên đo bằng số lượng văn bản ban hành hay số cuộc thanh tra thực hiện, mà phải đo bằng kết quả: tỷ lệ phủ sóng, tốc độ cấp phép, mức độ đầu tư hạ tầng mới và sự hài lòng của doanh nghiệp viễn thông.

Lý thuyết thể chế mới. North (1990) định nghĩa thể chế là “các quy tắc của trò chơi trong xã hội” - bao gồm cả quy tắc chính thức (luật pháp, quy định) và phi chính thức (chuẩn mực, thông lệ). Luận điểm trung tâm của Lý thuyết thể chế mới là: chất lượng thể chế quyết định chi phí giao dịch và chi phí giao dịch quyết định hiệu quả kinh tế. Một khung pháp lý về viễn thông minh bạch, ổn định và có thể tiên liệu được sẽ giảm đáng kể chi phí giao dịch cho doanh nghiệp khi ra quyết định đầu tư vào các công nghệ mạng thế hệ mới vốn có vòng đời đầu tư dài (10-15 năm).

Lý thuyết quản trị thích ứng được Folke và cộng sự (2005), Brunner và cộng sự (2005) đề xuất trên cơ sở kết hợp NPM và Lý thuyết thể chế, như một phản ứng trước sự phức tạp và bất ổn ngày càng tăng của các hệ thống xã hội - kỹ thuật. Quản trị thích ứng nhấn mạnh: (i) học hỏi từ thực tiễn và điều chỉnh chính sách liên tục; (ii) ra quyết định dựa trên dữ liệu thực tế thay vì phán đoán hành chính; (iii) tham gia của nhiều bên liên quan; và (iv) phân quyền linh hoạt giữa trung ương và địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng chiến lược tam giác hóa phương pháp theo khuyến nghị của Denzin (1978): phân tích tài liệu và dữ liệu thứ cấp, nghiên cứu định tính qua phỏng vấn sâu và nghiên cứu định lượng qua khảo sát và mô hình kinh tế lượng.

Phỏng vấn bán cấu trúc được thực hiện với 20 chuyên gia đầu ngành, bao gồm: lãnh đạo cấp Vụ/Cục tại Bộ TT&TT và các Sở TT&TT (n = 8); lãnh đạo cấp cao tại Viettel, VNPT, MobiFone và các nhà mạng nhỏ hơn (n = 8); chuyên gia tư vấn độc lập về chính sách viễn thông và kinh tế số (n = 4). Các cuộc phỏng vấn kéo dài trung bình 60-90 phút, được ghi âm với sự đồng ý của người được phỏng vấn và phân tích theo phương pháp phân tích nội dung theo chủ đề.

Khảo sát định lượng được thực hiện với 385 mẫu (tỷ lệ phản hồi hợp lệ: 91,3%), phân bổ trên 63 tỉnh/thành phố theo phương pháp phân tầng tỷ lệ dựa trên quy mô kinh tế và mức độ phát triển hạ tầng viễn thông. Mẫu gồm 2 nhóm: cán bộ quản lý nhà nước (n = 180) và nhân viên/quản lý doanh nghiệp viễn thông (n = 205). Các khảo sát tiến hành trong thời gian cuối năm 2024.

Mô hình hồi quy OLS được xây dựng với biến phụ thuộc là chỉ số tổng hợp “Phát triển hạ tầng viễn thông di động” (PT-HT), được đo lường qua 6 chỉ báo quan sát. 5 biến độc lập đại diện cho 5 công cụ quản lý nhà nước: Khung pháp lý (KPL-VT), Chính sách đầu tư công (CSDTC-HT), Chính sách hỗ trợ doanh nghiệp (CSHT-DN), Tiêu chuẩn kỹ thuật (TC-HT) và Thu nhập bình quân đầu người (TNBQ - biến kiểm soát đại diện cho nhu cầu thị trường).

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

Kết quả điều tra xã hội học: Phân tích “Khoảng cách nhận thức”

Kết quả so sánh giữa 2 nhóm đối tượng khảo sát (Bảng 1) cho thấy, khoảng cách nhận thức được thể hiện rõ nhất ở 2 chỉ tiêu: “Sự phù hợp của quy hoạch với nhu cầu thực tế” (Δ = 0,33; p < 0,001) và “Thủ tục cấp phép đơn giản” (Δ = 0,29; p = 0,003). Đây là khoảng cách về nhận thức chủ quan - tức là cùng một hệ thống, nhưng người vận hành (cán bộ nhà nước) và người chịu ảnh hưởng (doanh nghiệp) có những trải nghiệm và đánh giá khác nhau một cách có hệ thống.

Bảng 1: Kết quả điều tra xã hội học về quy hoạch và thủ tục hành chính hạ tầng viễn thông

Nguồn: Kết quả điều tra của tác giả (2024)

Từ góc độ Lý thuyết NPM, khoảng cách nhận thức này là triệu chứng của tình trạng thiếu vắng cơ chế phản hồi từ doanh nghiệp đến cơ quan hoạch định chính sách. Khi Nhà nước không có hệ thống thu thập và xử lý một cách có hệ thống phản hồi từ doanh nghiệp về chất lượng dịch vụ hành chính công, các nhà hoạch định chính sách dễ có xu hướng đánh giá tích cực hơn thực tế về hiệu quả của quy trình mà họ đã thiết kế.

Kết quả mô hình hồi quy OLS: Định lượng hóa tác động của các công cụ quản lý

Bảng 2 trình bày kết quả ước lượng mô hình hồi quy OLS. Mô hình có R² = 0,687, cho thấy 68,7% phương sai của chỉ số Phát triển hạ tầng viễn thông có thể được giải thích bởi 5 biến độc lập. Hệ số F (F = 82,4; p < 0,001) khẳng định mô hình tổng thể có ý nghĩa thống kê cao. Tất cả 5 biến độc lập đều có hệ số Beta chuẩn hóa dương và có ý nghĩa thống kê ở mức p < 0,001.

Bảng 2: Kết quả mô hình hồi quy OLS - Hệ số Beta chuẩn hóa của các công cụ quản lý nhà nước

Nguồn: Kết quả phân tích định lượng của tác giả (2024).

Chính sách hỗ trợ doanh nghiệp (CSHT-DN) có tác động mạnh nhất (β = 0,312). Kết quả này mang ý nghĩa chính sách sâu sắc: trong bối cảnh công nghệ số, khi chi phí đầu tư hạ tầng 5G cực kỳ lớn (ước tính 2-5 triệu USD cho mỗi km² phủ sóng tại đô thị), vai trò hiệu quả nhất của Nhà nước không phải là tự đầu tư mà là tạo ra môi trường chính sách để huy động vốn tư nhân.

Chính sách đầu tư công (CSDTC-HT) có hệ số Beta thấp nhất (β = 0,128) dù được xếp hạng tác động thứ ba. Điều này không có nghĩa là đầu tư công không quan trọng, mà phản ánh rằng đầu tư công phát huy hiệu quả cao nhất khi được tập trung vào các khu vực “thất bại thị trường” như vùng nông thôn, miền núi, biên giới, hải đảo - nơi doanh nghiệp tư nhân không thể tự vận hành có lãi.

Khung pháp lý (KPL-VT) đứng thứ tư theo hệ số Beta (β = 0,245) nhưng thực chất đóng vai trò nền tảng: một hệ thống pháp lý yếu kém sẽ làm suy giảm hiệu lực của tất cả các công cụ khác. Kết quả phỏng vấn sâu cho thấy doanh nghiệp đặc biệt nhấn mạnh vào 3 đặc tính của khung pháp lý lý tưởng: tính tiên liệu, tính nhất quán giữa các cơ quan quản lý và tính nhanh nhạy trước thay đổi công nghệ.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ

Kết luận

Nghiên cứu cung cấp bằng chứng thực nghiệm có hệ thống về thực trạng và hiệu quả của quản lý nhà nước về hạ tầng viễn thông di động tại Việt Nam giai đoạn 2019-2024, trong bối cảnh chuyển đổi số đang đặt ra những yêu cầu mới chưa từng có về năng lực hạ tầng và thể chế quản lý.

Kết quả nghiên cứu khẳng định, trong kỷ nguyên 5G và hướng tới 6G, hiệu quả quản lý nhà nước không còn được đo bằng quy mô đầu tư công hay số lượng văn bản ban hành, mà bằng khả năng kiến tạo và duy trì một môi trường thể chế nơi doanh nghiệp tư nhân có thể và muốn đầu tư vào hạ tầng số quốc gia. Đây là sự chuyển dịch căn bản về triết lý - từ “nhà nước cung cấp” sang “nhà nước kiến tạo” - mà Việt Nam cần tiến hành một cách có hệ thống và quyết liệt để đạt được các mục tiêu kinh tế số đầy tham vọng vào năm 2030.

Khuyến nghị

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tác giả đề xuất một số hàm ý như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý theo hướng thích ứng và trung lập công nghệ. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Viễn thông cần được ban hành đồng bộ và kịp thời, đặc biệt về: cơ chế phân bổ tần số cho 5G; điều kiện cấp phép cho mạng riêng 5G phục vụ khu công nghiệp và đô thị thông minh; và tiêu chuẩn kỹ thuật cho hạ tầng trạm phát sóng nhỏ. Việt Nam cần thiết lập cơ chế “thử nghiệm có kiểm soát”, cho phép triển khai và đánh giá các mô hình kinh doanh hạ tầng mới (như chia sẻ hạ tầng chủ động, mạng riêng tư 5G, hay dịch vụ viễn thông vệ tinh LEO) trước khi ban hành quy định chính thức.

Thứ hai, chuyển đổi sang quy hoạch hạ tầng số tích hợp. Cần xây dựng Quy hoạch hạ tầng số tích hợp quốc gia, trong đó hạ tầng viễn thông di động được lồng ghép vào một khung quy hoạch thống nhất với các hạ tầng thiết yếu khác.

Thứ ba, cải cách thủ tục hành chính dựa trên nền tảng số. Cần tiếp cận từ phía trải nghiệm của doanh nghiệp, không chỉ từ phía quy trình nội bộ của cơ quan nhà nước, cụ thể: (1) Mô hình “cấp phép một lần, chia sẻ nhiều lần”: Một giấy phép xây dựng BTS cho phép lắp đặt thêm thiết bị của các nhà mạng khác mà không cần quy trình phê duyệt riêng biệt, miễn là thiết kế kết cấu ban đầu đáp ứng tiêu chuẩn dùng chung; (2) Cổng thông tin quốc gia về hạ tầng viễn thông: Cho phép doanh nghiệp thực hiện 100% thủ tục cấp phép trực tuyến, theo dõi tiến độ theo thời gian thực và nhận thông báo tự động; tích hợp với bản đồ số hạ tầng để kiểm tra điều kiện dùng chung trước khi nộp hồ sơ; (3) Chỉ số hài lòng doanh nghiệp: Cơ quan quản lý định kỳ (6 tháng/lần) thu thập và công bố chỉ số này như một chỉ tiêu hiệu quả chính (KPI) của bộ máy quản lý, tạo áp lực cải cách liên tục từ bên ngoài.

Thứ tư, xây dựng hệ thống giám sát thông minh dựa trên AI và dữ liệu lớn. Chuyển đổi từ mô hình “hậu kiểm thủ công” sang “giám sát thông minh” là một trong những thay đổi có tác động lớn nhất đến hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước trong dài hạn. Hệ thống giám sát thông minh hạ tầng viễn thông quốc gia cần tích hợp: (1) Cảm biến IoT tích hợp tại các BTS để giám sát liên tục các thông số vận hành (công suất phát, nhiễu sóng, chất lượng dịch vụ thực tế); (2) Ảnh viễn thám và AI để phát hiện các BTS xây dựng không phép, biến động tình trạng hạ tầng trên phạm vi rộng mà không cần thanh tra thực địa; (3) Phân tích dữ liệu lớn để dự báo xu hướng nhu cầu hạ tầng, từ đó hỗ trợ ra quyết định quy hoạch dựa trên bằng chứng; (4) Hệ thống cảnh báo sớm tự động phát hiện các chỉ báo bất thường (như sụt giảm đột ngột tốc độ phủ sóng trong một khu vực) và kích hoạt quy trình phản ứng của cơ quan quản lý.

Tài liệu tham khảo:

1. Brunner, R., Steelman, T., Coe-Juell, L., Cromley, C., Edwards, C., & Tucker, D. (2005). Adaptive Governance: Integrating Science, Policy and Decision Making. Columbia University Press.

2. Denzin, N. K. (1978). The Research Act: A Theoretical Introduction to Sociological Methods. McGraw-Hill.

3. Folke, C., Hahn, T., Olsson, P., & Norberg, J. (2005). Adaptive governance of social-ecological systems. Annual Review of Environment and Resources, 30, 441-473.

4. Hood, C. (1991). A public management for all seasons? Public Administration, 69(1), 3-19.

5. North, D. C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.

6. Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley.