Quản trị đất đai cho phát triển kinh tế nông thôn đa giá trị ở Việt Nam

Nguyễn Đình Trung

Học viện Nông nghiệp Việt Nam

Nguyễn Khắc Việt Anh (Tác giả liên hệ)

Công ty Cổ phần Tư vấn Dịch vụ Địa chính Hà Nội; Email: vietanhnk@gmail.com

Hồ Ngọc Ninh

Học viện Nông nghiệp Việt Nam

Tóm tắt

Phát triển kinh tế nông thôn đa giá trị đòi hỏi quản trị đất đai như tài sản lãnh thổ tạo giá trị kinh tế, xã hội, văn hóa và sinh thái. Nghiên cứu phân tích cơ chế đất đai chi phối việc tạo lập và phân phối giá trị, dựa trên tổng quan theo chủ đề các công bố khoa học, văn bản pháp luật và tài liệu chính sách đến thời điểm 31/7/2026. Kết quả xác định 4 cơ chế: bảo đảm quyền sử dụng đất; điều chỉnh lại đất đai dựa trên đồng thuận; sử dụng đất kết hợp đa mục đích và quy hoạch theo địa bàn. Các cơ chế này hỗ trợ mô hình đa giá trị, nhưng cũng tạo đánh đổi về tài nguyên và phân phối lợi ích. Luật Đất đai năm 2024 đã mở hành lang thể chế; tuy nhiên, thủ tục, phối hợp liên ngành, năng lực thực thi và bảo vệ người sử dụng đất nhỏ vẫn là điểm nghẽn. Nghiên cứu đề xuất đồng bộ quy định và nâng cao hiệu quả thực hiện Điều 218 về sử dụng đất kết hợp đa mục đích; tăng cường cơ chế tại Điều 219 về góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai theo nguyên tắc tự nguyện, minh bạch, bảo vệ sinh kế; đồng thời gắn phân quyền với trách nhiệm giải trình và đánh giá đa chiều trước khi nhân rộng các mô hình.

Từ khóa: Kinh tế nông thôn đa giá trị, quản trị đất đai, sử dụng đất kết hợp đa mục đích, tài sản lãnh thổ, Việt Nam

Abstract

Multi-value rural economic development requires land governance that regards land as a territorial asset that generates economic, social, cultural, and ecological values. This study analyzes the land mechanisms that influence the creation and distribution of value, based on a thematic review of scientific publications, legal documents, and policy documents up to July 31, 2026. The results identify four mechanisms: securing land-use rights; consensus-based land readjustment; integrated multi-purpose land use; and area-based planning. These mechanisms support multi-value development models but also create trade-offs in resource use and benefit distribution. The 2024 Land Law has opened up an institutional framework; however, procedures, intersectoral coordination, implementation capacity, and the protection of small-scale land users remain bottlenecks. The study proposes harmonizing regulations and improving the implementation of Article 218 on integrated multi-purpose land use; strengthening the mechanisms under Article 219 on the contribution of land-use rights and land readjustment based on the principles of voluntariness, transparency, and livelihood protection; and linking decentralization with accountability and multidimensional assessment before scaling up these models.

Keywords: Multi-value rural economy, land governance, integrated multi-purpose land use, territorial assets, Viet Nam

GIỚI THIỆU

Phát triển nông thôn không thể chỉ dựa vào tăng sản lượng nông nghiệp. Sử dụng đất còn tạo ra cảnh quan, đa dạng sinh học, tri thức bản địa, bản sắc cộng đồng và dịch vụ du lịch. Vì vậy, quản trị đất đai là nền tảng của mô hình nông thôn hiện đại và bền vững.

Trên thế giới, nông nghiệp đa chức năng nhấn mạnh sự đồng sản xuất giữa hàng hóa nông nghiệp và các đầu ra phi hàng hóa như cảnh quan, môi trường, di sản và sức sống nông thôn (Huylenbroeck và cộng sự, 2007; Renting và cộng sự, 2009). Theo đó, kinh tế nông thôn đa giá trị phối hợp các tài sản sản xuất, con người, văn hóa, sinh thái và thể chế trên một địa bàn để tạo ra giá trị bổ trợ.

Ở Việt Nam, Nghị quyết số 19-NQ/TW về đổi mới mô hình phát triển Việt Nam và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn bền vững giai đoạn 2021-2030 yêu cầu chuyển từ tư duy sản xuất nông nghiệp sang kinh tế nông nghiệp, phát triển nông nghiệp sinh thái và nông thôn hiện đại (Ban Chấp hành Trung ương, 2026a; Thủ tướng Chính phủ, 2022). Hiện thực hóa định hướng này phụ thuộc lớn vào cách sử dụng và điều phối đất đai.

Luật Đất đai (Quốc hội, 2024) tạo bước chuyển quan trọng khi Điều 218 quy định về sử dụng đất kết hợp đa mục đích và Điều 219 quy định về góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai. Các cơ chế này được cụ thể hóa tại Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, đồng thời được điều chỉnh, bổ sung bởi Nghị định số 151/2025/NĐ-CP, Nghị định số 226/2025/NĐ-CP, Nghị quyết số 254/2025/QH15, Nghị định số 49/2026/NĐ-CP và Nghị định số 50/2026/NĐ-CP. Nghị định số 101/2024/NĐ-CP tạo cơ sở pháp lý về điều tra cơ bản, đăng ký, cấp giấy chứng nhận và hệ thống thông tin đất đai. Đặc biệt, Nghị quyết số 21-NQ/TW (Ban Chấp hành Trung ương, 2026b) xác lập quan điểm, định hướng tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan theo hướng đồng bộ, minh bạch, tăng hiệu quả sử dụng đất và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Bên cạnh đó, trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai 2024, yêu cầu luật hóa các cơ chế tháo gỡ vướng mắc và hoàn thiện thẩm quyền theo mô hình chính quyền địa phương 2 cấp cũng được đặt ra (Chính phủ, 2026a). Bối cảnh này làm cho nghiên cứu trở nên cấp thiết: nếu chỉ chú trọng khơi thông nguồn lực mà thiếu giám sát, bảo vệ hộ sử dụng đất nhỏ và phân phối lợi ích, giá trị thương mại có thể tăng nhưng công bằng và bền vững chưa được bảo đảm.

Về học thuật, nghiên cứu trong nước thường xem xét riêng lẻ về sản phẩm OCOP, du lịch nông nghiệp, dịch vụ hệ sinh thái hoặc quản lý đất đai; còn thiếu khung kết nối quản trị đất với việc tạo lập và phân phối các giá trị kinh tế, xã hội - văn hóa, môi trường và lãnh thổ. Do đó, nghiên cứu nhằm làm rõ nội hàm quản trị đất đai cho kinh tế nông thôn đa giá trị; nhận diện các cơ chế, đánh đổi và điểm nghẽn tại Việt Nam; từ đó đề xuất hàm ý chính sách phù hợp với định hướng sửa đổi Luật Đất đai và năng lực thực thi của chính quyền địa phương 2 cấp, góp phần hoàn thiện căn cứ khoa học và hạn chế mở rộng thương mại thiếu kiểm soát trên đất nông nghiệp.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Lý thuyết nông nghiệp đa chức năng xuất phát từ đặc điểm đồng sản xuất. Một số đầu ra có thể thương mại hóa thông qua chế biến, du lịch hoặc sản phẩm đặc sản; số khác là hàng hóa công và ngoại ứng mà thị trường thường cung cấp dưới mức xã hội mong muốn (Huylenbroeck và cộng sự, 2007; Lankoski và Ollikainen, 2002). Do đó, chính sách không chỉ xử lý năng suất mà còn phải xử lý thất bại thị trường, quyền hưởng lợi và chi phí phối hợp.

Trong nghiên cứu này, quản lý đất đai được tiếp cận chủ yếu từ các hoạt động hành chính, pháp lý và kỹ thuật như điều tra, đăng ký, quy hoạch, giao đất, cho thuê đất và kiểm soát sử dụng đất. Trong khi đó, quản trị đất đai được hiểu rộng hơn, bao gồm hệ thống quyền, quy tắc, chủ thể, quá trình ra quyết định và cơ chế trách nhiệm giải trình chi phối việc tiếp cận, sử dụng, kiểm soát và phân phối lợi ích từ đất đai.

Cách tiếp cận đa chức năng không đồng nghĩa với việc mỗi hộ phải thực hiện nhiều hoạt động. Giá trị đa chức năng phát sinh khi các chủ thể được kết nối thành một hệ thống: nông nghiệp cung cấp nguyên liệu và cảnh quan; chế biến làm tăng giá trị gia tăng; văn hóa tạo khác biệt; du lịch tạo cầu cho sản phẩm và dịch vụ; bảo tồn hệ sinh thái duy trì nền tài nguyên; còn thể chế phân bổ quyền, trách nhiệm và lợi ích.

Kinh tế nông thôn đa giá trị vì vậy rộng hơn đa dạng hóa thu nhập. Kiến trúc của mô hình mang tính thể chế: năng lực doanh nhân, vốn xã hội, tổ chức trung gian và chính quyền địa phương quyết định việc kết hợp tài sản thành một đề xuất giá trị khả thi.

Trên cơ sở đó, khung phân tích gồm 5 lớp giá trị: kinh tế; sinh kế; xã hội - văn hóa; môi trường; và giá trị lãnh thổ hình thành khi các lớp trên phối hợp để tạo danh tiếng, sức hút, năng lực tổ chức và lợi thế địa phương. Khung phân tích đồng thời xem xét 4 nhóm điều kiện: tài sản và sức chịu tải của địa bàn; cầu thị trường hoặc cầu xã hội; năng lực của hộ, doanh nghiệp và tổ chức cộng đồng; năng lực thể chế về quy hoạch, phối hợp, tài chính và giám sát. Kết quả không chỉ được đánh giá bằng tổng giá trị tạo ra mà còn bằng tính bổ sung, phân phối lợi ích, chi phí cơ hội, khả năng phục hồi đất và tính bền vững sau hỗ trợ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tổng quan tài liệu theo chủ đề có cấu trúc. Việc tìm kiếm được thực hiện trên Semantic Scholar, OpenAlex và các cổng tạp chí khoa học trong nước, với các công bố trong khoảng thời gian 2000-2026. Các nhóm từ khóa tiếng Anh gồm “multifunctional agriculture”, “multi-value rural economy”, “land governance”, “land readjustment”, “multi-purpose land use”, “rural tourism”, “ecosystem services” và “territorial development”; các thuật ngữ tiếng Việt tương đương cũng được sử dụng để tìm kiếm tài liệu trong nước.

Tài liệu được lựa chọn khi đáp ứng ít nhất một trong các tiêu chí: (i) phân tích cơ chế quản trị hoặc sử dụng đất ở khu vực nông thôn; (ii) đánh giá việc tạo lập hoặc phân phối giá trị kinh tế, sinh kế, xã hội - văn hóa hoặc môi trường; (iii) phân tích mô hình OCOP, du lịch nông nghiệp, dịch vụ hệ sinh thái hoặc phát triển theo lãnh thổ có liên quan trực tiếp đến đất đai. Các tài liệu bị loại gồm tài liệu trùng lặp, không có nội dung liên quan trực tiếp đến câu hỏi nghiên cứu, chỉ mô tả kỹ thuật sản xuất hoặc không xác định được nguồn công bố.

Từ kết quả tìm kiếm ban đầu, sau khi loại tài liệu trùng và sàng lọc tiêu đề, tóm tắt, có tài liệu được đọc toàn văn và được đưa vào tổng hợp. Các tài liệu được mã hóa theo 5 nhóm: cơ chế quản trị; loại giá trị tạo ra; nhóm hưởng lợi và chịu chi phí; đánh đổi; điều kiện áp dụng.

KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

Cơ chế quản trị đất đai tạo lập giá trị đa chức năng

Bảo đảm quyền và tạo động lực đầu tư: Quyền sử dụng ổn định làm giảm rủi ro mất vốn đối với các khoản đầu tư có thời gian hoàn vốn dài như cải tạo đất, cây lâu năm, hệ thống tiết kiệm nước, chế biến nhỏ, xử lý chất thải và phục hồi cảnh quan. Chính sách tốt phải làm rõ cả quyền hưởng lợi lẫn trách nhiệm đối với giá trị công.

Giảm phân mảnh bằng cơ chế tự nguyện: Phân mảnh làm tăng chi phí giao dịch, cơ giới hóa và tổ chức vùng nguyên liệu, nhưng tập trung đất bằng mệnh lệnh có thể làm suy giảm sinh kế và quyền thương lượng của hộ quy mô nhỏ. Điều 219 Luật Đất đai quy định việc góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai được thực hiện trên cơ sở đồng thuận, có phương án xác định phần đất dành cho hạ tầng và vị trí, diện tích đất người sử dụng đất được nhận lại. Tuy nhiên, để bảo vệ hộ quy mô nhỏ, cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung cơ chế định giá độc lập, công khai chi phí hạ tầng, điều kiện thay đổi hoặc rút khỏi phương án, kiểm soát xung đột lợi ích và giải quyết khiếu nại.

Sử dụng đất kết hợp đa mục đích có điều kiện: Điều 218 cho phép đất nông nghiệp kết hợp thương mại, dịch vụ, chăn nuôi hoặc trồng dược liệu; đồng thời yêu cầu không thay đổi loại đất, không làm mất điều kiện trở lại mục đích chính, hạn chế ảnh hưởng hệ sinh thái và thực hiện nghĩa vụ tài chính. Việc phê duyệt cần dựa vào tính phụ trợ của chức năng kết hợp, diện tích thực sự cần thiết, khả năng tháo dỡ hoặc hoàn nguyên, tải lượng môi trường và tương thích với pháp luật xây dựng, du lịch, lâm nghiệp, phòng cháy và an toàn thực phẩm. Việc tổ chức thực hiện Điều 218 hiện còn chịu tác động của quá trình phân cấp theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Vì vậy, vấn đề chính sách không chỉ là cho phép hay không cho phép, mà còn là bảo đảm tiêu chí thống nhất giữa địa phương, tránh vừa tái lập thủ tục phức tạp vừa tạo khoảng trống cho thương mại hóa đất nông nghiệp. Việc tổ chức thực hiện Điều 218 hiện gắn với cơ chế phân cấp, ủy quyền theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Theo Nghị định số 49/2026/NĐ-CP, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền chấp thuận, phê duyệt phương án sử dụng đất và có thể phân cấp, ủy quyền cho cơ quan, người có thẩm quyền phù hợp với điều kiện của địa phương. Do đó, cơ quan giải quyết và thời gian thực hiện cụ thể cần được xác định theo quyết định phân cấp, ủy quyền và thủ tục hành chính được công bố tại từng địa phương. Điều này đặt ra yêu cầu bảo đảm tiêu chí thống nhất, năng lực chuyên môn và trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện.

Quy hoạch tích hợp và chia sẻ lợi ích: Giá trị đa chức năng thường vượt ranh giới thửa đất: cảnh quan, đường tiếp cận, nước, thương hiệu và trải nghiệm du lịch là kết quả của cả địa bàn và vùng không gian. Nếu từng hộ tự tối đa hóa công trình hoặc lượng khách, tài sản chung có thể bị suy giảm. Cơ chế chia sẻ doanh thu, phí dịch vụ hoặc quỹ cộng đồng giúp chuyển một phần lợi ích tư thành nguồn lực duy trì tài sản chung và phát triển bền vững.

Các mô hình phát triển kinh tế nông thôn đa giá trị

Tổng hợp tài liệu cho thấy mô hình không nên được hiểu là một công thức cố định hoặc một danh mục hoạt động áp dụng đồng loạt. Ba mô hình đầu tương ứng tương đối với các quỹ đạo làm sâu sắc, mở rộng và tái định vị sinh kế; cấu hình lãnh thổ kết nối các hoạt động chuyên môn hóa thành một hệ thống đa giá trị (Renting và cộng sự, 2009; Van der Ploeg và cộng sự, 2000).

Gia tăng giá trị trong chuỗi nông sản và sản phẩm địa phương

Mô hình thứ nhất tạo giá trị bằng nâng chất lượng nguyên liệu, chế biến, bảo quản, tiêu chuẩn, nhận diện xuất xứ và tiếp cận phân khúc thị trường có giá trị cao hơn. Đất đai tác động thông qua độ ổn định của quyền sử dụng, khả năng tổ chức vùng nguyên liệu và mức an toàn của đầu tư dài hạn; trong khi hợp tác xã, doanh nghiệp và hệ thống tiêu chuẩn quyết định khả năng chuyển tài sản bản địa thành sản phẩm thị trường. OCOP là một biểu hiện của cấu hình này tại Việt Nam. Nghiên cứu đối với 74 sản phẩm OCOP ở An Giang cho thấy tổ chức sản xuất, phát triển sản phẩm, tiếp thị và câu chuyện sản phẩm có quan hệ tích cực với kết quả phân hạng (Danh và cộng sự, 2023). Vì vậy, đánh giá mô hình cần bổ sung thu nhập ròng, tính bền vững của vùng nguyên liệu, mức tham gia của hộ và khả năng tồn tại sau hỗ trợ.

Du lịch nông nghiệp và dịch vụ trải nghiệm

Mô hình thứ hai mở rộng chức năng của không gian sản xuất sang trải nghiệm canh tác, ẩm thực, cảnh quan, nghề thủ công và văn hóa cộng đồng. Điều kiện đất đai ở đây không chỉ là địa điểm xây dựng công trình, mà còn gồm tính liên tục của cảnh quan, quyền tiếp cận, hạ tầng dùng chung, sức chịu tải và quy tắc phân phối lợi ích. Bằng chứng trong nước chủ yếu là nghiên cứu trường hợp và cho thấy khoảng cách giữa tiềm năng với năng lực thực thi còn khá lớn. Nghiên cứu tại Thạch Thất, dựa trên thông tin từ 150 du khách, 100 hộ nông dân, cán bộ quản lý và chuyên gia, ghi nhận khó khăn về chính sách đất đai, sản phẩm đơn điệu, liên kết lữ hành, cơ sở vật chất và nhân lực (Nhung và cộng sự, 2024). Do đó, du lịch không phải lựa chọn mặc định cho mọi địa bàn; phát triển chỉ hợp lý khi tài sản đủ khác biệt, cầu thị trường có thể kiểm chứng, cộng đồng tham gia và sức chịu tải của điểm đến được kiểm soát.

Dịch vụ hệ sinh thái và lợi ích môi trường

Mô hình thứ ba tạo hoặc duy trì các lợi ích như chất lượng nước, bảo tồn đất, đa dạng sinh học, cảnh quan và hấp thụ carbon. Phân tích kinh tế về nông nghiệp đa chức năng cho rằng cần nội hóa cả lợi ích ngoại ứng lẫn chi phí ô nhiễm; công cụ hỗ trợ vì vậy phải gắn với hoạt động, địa điểm hoặc kết quả môi trường thay vì trợ cấp đồng đều theo sản lượng (Hediger và Lehmann, 2007; Lankoski và Ollikainen, 2002).

Không phải mọi giá trị sinh thái đều có thể chuyển thành khoản chi trả. Kết quả định giá từ địa bàn khác cũng không thể chuyển giao cơ học vì khác biệt về hệ sinh thái, thu nhập và nhu cầu xã hội có thể tạo sai số đáng kể (Randall và cộng sự, 2008). Vì vậy, quản trị đất đai cần bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, còn cơ chế chi trả phải được phối hợp với pháp luật môi trường, lâm nghiệp, ngân sách và thị trường carbon.

Danh mục chức năng và mạng lưới ở cấp lãnh thổ

Mô hình thứ tư không phải một ngành kinh doanh riêng, mà là kiến trúc điều phối các mô hình trên. Một địa bàn có thể đa giá trị dù từng hộ hoặc doanh nghiệp vẫn chuyên môn hóa: hộ sản xuất nguyên liệu, hợp tác xã tổ chức chất lượng, cơ sở chế biến phát triển sản phẩm, cộng đồng duy trì cảnh quan và đơn vị dịch vụ kết nối thị trường. Giá trị lãnh thổ xuất hiện khi các chức năng có quan hệ bổ trợ và chi phí -lợi ích được phân bổ bằng quy tắc minh bạch (Cairol và cộng sự, 2009). Bằng chứng không gian tại Czechia cho thấy các hoạt động làm sâu sắc và mở rộng như nông nghiệp hữu cơ, khí sinh học, du lịch nông nghiệp và du lịch sinh thái phân bố khác nhau theo điều kiện địa lý (Hrabák và Konečný, 2018). Quy hoạch và hỗ trợ công cần dựa trên tài sản, cầu, sức chịu tải và năng lực tổ chức cụ thể, đồng thời theo dõi xung đột đất, nước, lao động và phân phối lợi ích giữa các chủ thể.

Lợi ích và giới hạn của phát triển đa giá trị

Lợi ích kinh tế trực tiếp là mở rộng cơ sở thu nhập và việc làm. Nghiên cứu tại Sicily ghi nhận các trang trại đa chức năng có danh mục dịch vụ rộng hơn và sử dụng thêm lao động, dù thời gian hoàn vốn dài và thủ tục gây chậm trễ (Asciuto và cộng sự, 2016). Mô hình cũng giúp giảm phụ thuộc vào một sản phẩm và tăng khả năng chống chịu trước biến động giá hoặc khí hậu.

Giới hạn thứ nhất là xung đột nguồn lực: Sản xuất, bảo tồn, du lịch, nhà ở và dịch vụ có thể cạnh tranh về đất, nước, lao động, vốn và năng lực quản lý. Mô hình phân bổ đất đa tiêu chí cho thấy không thể tối đa đồng thời lợi nhuận, lương thực và môi trường (Novković và cộng sự, 2010). Chính sách phải công khai sự đánh đổi thay vì giả định các chức năng luôn bổ trợ.

Giới hạn thứ hai là phân bố lợi ích không đều: Vùng gần đô thị, có cảnh quan và hạ tầng thường thuận lợi hơn; hộ có vốn, đất, kỹ năng số và quan hệ thị trường dễ nắm cơ hội hơn (Randall, 2010). Nếu chỉ đánh giá doanh thu tổng, chính sách có thể bỏ qua mất đất, việc làm chất lượng thấp hoặc lợi ích bị rút khỏi địa phương.

Điều kiện thực hiện và thảo luận cho Việt Nam

Tổng hợp bằng chứng cho thấy 5 điều kiện xuyên suốt gồm: (i) Tài sản địa bàn đủ rõ và có khả năng kết hợp; (ii) Cầu thị trường hoặc cầu xã hội có thể kiểm chứng; (iii) Năng lực kỹ thuật, kinh doanh và hợp tác; (iv) Tổ chức trung gian kết nối hộ, doanh nghiệp, chuyên gia, tài chính và thị trường; (v) Năng lực của chính quyền địa phương về lập kế hoạch, phối hợp, lựa chọn công cụ và giám sát.

Ở châu Âu, chính sách đa chức năng gắn với trợ cấp nông nghiệp, quy hoạch nông thôn và chi trả cho đầu ra môi trường; vì vậy khả năng áp dụng phụ thuộc năng lực tài khóa và hệ thống giám sát (Cairol và cộng sự, 2009). Kinh nghiệm Nhật Bản về cảnh quan sản xuất - sinh thái cho thấy, cộng đồng và tri thức địa phương có vai trò duy trì tài sản chung, nhưng cũng cần nguồn lực công khi lợi ích bảo tồn vượt quá thu nhập tư. Bài học cho Việt Nam không phải sao chép tỷ lệ xây dựng hay mô hình tổ chức, mà là xác lập rõ chức năng chính, giới hạn chuyển đổi, sự tham gia và nguồn tài chính cho giá trị công.

Bằng chứng trong nước xác nhận nhiều cơ chế quốc tế nhưng cũng làm rõ các điểm nghẽn đặc thù. Các trường hợp du lịch cho thấy đất đai, hạ tầng, nhân lực, liên kết lữ hành và vốn xã hội là các điều kiện then chốt. Điều này ủng hộ cách tiếp cận theo lãnh thổ, nhưng chưa đủ để kết luận mô hình nào tạo tác động lớn nhất.

Nghị quyết số 21-NQ/TW (Ban Chấp hành Trung ương, 2026) đã xác lập quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai năm 2024 và các luật có liên quan theo hướng quản lý chặt chẽ, sử dụng đất hiệu quả, minh bạch và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nghị quyết định hướng giảm số lượng quy hoạch, tăng tính thống nhất và nghiên cứu lập kế hoạch sử dụng đất cấp xã theo hướng đơn giản, số hóa, tích hợp. Việc thể chế hóa các định hướng này đang được thực hiện thông qua quá trình xây dựng dự án Luật và chưa phải là quy định pháp luật có hiệu lực.

Do đó, đóng góp của tổng quan là chuyển trọng tâm từ số lượng hoạt động sang chất lượng phối hợp giá trị và xác định địa bàn là đơn vị chính sách thích hợp. Kế hoạch phát triển cần nêu rõ chức năng chính, chức năng bổ trợ, tài sản sử dụng, nhóm hưởng lợi, xung đột và chỉ số đánh giá; qua đó phối hợp OCOP, du lịch, môi trường và hạ tầng mà không làm mất trách nhiệm của từng chương trình.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ GIẢI PHÁP

Kinh tế nông thôn đa giá trị là hệ thống dựa trên địa bàn, phối hợp sản xuất nông nghiệp với chế biến, OCOP, du lịch, dịch vụ xã hội, văn hóa và lợi ích môi trường. Luật Đất đai năm 2024 đã mở ra công cụ sử dụng kết hợp đa mục đích và điều chỉnh lại đất đai, nhưng hiệu quả phụ thuộc vào tổ chức thực thi. Việc sửa đổi Luật Đất đai tạo cơ hội tiếp tục hoàn thiện các công cụ này trong một khung lớn hơn về huy động nguồn lực, phân cấp và cải cách thủ tục. Các khuyến nghị dưới đây vì vậy được phân định giữa nội dung có thể thể chế hóa trong Luật Đất đai và nội dung cần phối hợp với pháp luật chuyên ngành:

Thứ nhất, xây dựng định hướng phát triển không gian gắn với hệ thống thông tin đất đai theo địa bàn

Trong giai đoạn chuyển tiếp, phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai trong quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021-2030 tiếp tục được sử dụng và được phân bổ đến từng đơn vị hành chính cấp xã khi điều chỉnh quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, nông thôn, quy hoạch ngành và cơ sở dữ liệu đất đai. Trên cơ sở định hướng của Nghị quyết số 21-NQ/TW, cần nghiên cứu kế hoạch sử dụng đất cấp xã theo hướng đơn giản, số hóa và tích hợp. Dữ liệu thửa đất cần được kết nối với năng lực sản xuất, chất lượng đất, tài nguyên sinh thái, văn hóa, làng nghề, hạ tầng, thị trường và sức chịu tải; qua đó xác định vùng sản xuất cốt lõi, khu vực có thể sử dụng đất kết hợp.

Thứ hai, tiếp tục luật hóa và đồng bộ quy định về sử dụng đất kết hợp đa mục đích

Luật sửa đổi cần làm rõ quan hệ giữa mục đích chính và mục đích kết hợp, tiêu chí công trình phụ trợ, thời hạn, nghĩa vụ tài chính, khả năng hoàn nguyên và trách nhiệm môi trường. Quy trình địa phương phải công khai hồ sơ, tiêu chí, thời hạn và đầu mối phối hợp liên ngành; không được dùng Điều 218 để hợp thức hóa lưu trú hoặc bất động sản không gắn thực chất với sản xuất.

Thứ ba, tăng cường cơ chế góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai theo nguyên tắc tự nguyện, bảo vệ sinh kế

Phương án góp quyền, điều chỉnh lại đất đai cần công khai phương pháp định giá, phần đất cho hạ tầng, diện tích nhận lại, lịch thực hiện, quyền rút lui và cơ chế khiếu nại. Tổ chức trung gian có thể đại diện giao dịch nhưng phải quản trị dân chủ, hợp đồng minh bạch và kiểm soát xung đột lợi ích; hộ không tham gia không được chịu sức ép hành chính hoặc bị hạn chế tiếp cận hạ tầng thiết yếu.

Thứ tư, đồng bộ chính sách đất đai với các chương trình phát triển nông thôn

Việc lồng ghép chương trình mục tiêu cần bắt đầu từ kế hoạch phát triển địa bàn và kết quả chung, nhưng vẫn giữ nguồn vốn, thẩm quyền và trách nhiệm giải trình của từng chương trình. Đây là giải pháp tổ chức thực hiện và phối hợp pháp luật, không nên trình bày như một nội dung riêng của Luật Đất đai.

Thứ năm, kết nối quyền đất đai với tài chính cho lợi ích môi trường và đánh giá đa chiều

Pháp luật đất đai cần làm rõ quyền, nghĩa vụ và điều kiện sử dụng; còn nguồn chi trả dịch vụ hệ sinh thái, carbon hoặc bảo tồn phải được đồng bộ với pháp luật môi trường, lâm nghiệp, ngân sách và tín dụng. Hệ thống đánh giá gồm thu nhập ròng, việc làm và khả năng tồn tại; mức tham gia, quyền sử dụng đất và lợi ích của phụ nữ, hộ nhỏ, nhóm yếu thế; chất lượng đất, nước, đa dạng sinh học hoặc carbon; cùng thời gian thủ tục, chi phí tuân thủ, khiếu nại và mức độ công khai. Các kết quả cần báo cáo riêng để không che khuất đánh đổi.

Thứ sáu, thí điểm trong phạm vi pháp luật và mở rộng theo kết quả

Nội dung vượt thẩm quyền hoặc khác Luật chỉ được thực hiện khi có cơ chế đặc thù của cơ quan có thẩm quyền. Chỉ nhân rộng khi chứng minh được giá trị bổ sung, phân phối lợi ích chấp nhận được, đất và hệ sinh thái được bảo vệ, chi phí hành chính phù hợp và tổ chức địa phương có thể duy trì sau hỗ trợ.

Tài liệu tham khảo:

1. Asciuto, A., Schimmenti, E., Borsellino, V., D’Acquisto, M., Gesaro, M. D., & Daddi, G. (2016). Explorative study of multifunctional agriculture in a sicilian inland area. Italian Review of Agricultural Economics. https://doi.org/10.13128/rea-18660.

2. Ban Chấp hành Trung ương (2022). Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2022 về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

3. Ban Chấp hành Trung ương (2026a). Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 28/7/2026 về đổi mới mô hình phát triển Việt Nam.

3. Ban Chấp hành Trung ương (2026b). Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan.

4. Cairol, D., Coudel, E., Knickel, K., Caron, P., & Kröger, M. (2009). Multifunctionality of agriculture and rural areas as reflected in policies: The importance and relevance of the territorial view. Journal of Environmental Policy & Planning, 11(4), 269-289. https://doi.org/10.1080/15239080903033846

5. Chính phủ (2024). Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

6. Chính phủ (2025a). Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 02 cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai.

7. Chính phủ (2025b). Nghị định số 226/2025/NĐ-CP ngày 15/8/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

8. Chính phủ (2026a). Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai năm 2024. https://duthaoonline.quochoi.vn/dt/luat-dat-dai-sua-doi/260721165957997654

9. Chính phủ (2026b). Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/1/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của nghị quyết số 254/2025/QH15.

10. Hediger, W., & Lehmann, B. (2007). Multifunctional agriculture and the preservation of environmental benefits. Zeitschrift Für Schweizerische Statistik Und Volkswirtschaft/Schweizerische Zeitschrift Für Volkswirtschaft Und Statistik/Swiss Journal of Economics and Statistics. https://doi.org/10.1007/bf03399246.

11. Hrabák, J., & Konečný, O. (2018). Multifunctional agriculture as an integral part of rural development: Spatial concentration and distribution in czechia. Norwegian Journal of Geography. https://doi.org/10.1080/00291951.2018.1532967.

12. Huylenbroeck, G., Vandermeulen, V., Mettepenningen, E., & Verspecht, A. (2007). Multifunctionality of agriculture:a review of definitions, evidence and instruments. https://doi.org/10.12942/lrlr-2007-3.

13. Lankoski, J., Ollikainen, M. (2002). Multifunctional agriculture: A framework and policy design. Paper presented at the 10th Congress of the European Association of Agricultural Economists, Zaragoza, Spain, 28-31 August 2002. https://doi.org/10.33354/smst.76392

14. Novković, N., Somodji, S., & Matković, M. (2010). Selection of agricultural land for multifunctional agriculture. Applied Studies in Agribusiness and Commerce. https://doi.org/10.19041/apstract/2010/1-2/6

15. Nguyễn Đình Trung, Trương Mỹ Hoa, Trần Thái Yên (2026). Sử dụng đất nông nghiệp đa mục đích tại huyện Đức Trọng (cũ), tỉnh Lâm Đồng: Thực trạng, thách thức và giải pháp. Tạp chí Nông nghiệp và Môi trường, số tháng 7/2026.

16. Nguyễn Đình Trung, Trần Trọng Phương, Nguyễn Ngọc Hồng (2026). Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp đa mục đích tại xã Tam Đảo, tỉnh Phú Thọ trong bối cảnh sáp nhập đơn vị hành chính. Tạp chí Khoa học đất, số 82, 120-126.

17. Quốc hội (2024). Luật Đất đai, số 31/2024/QH15 ngày 18/1/2024.

18. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 254/2025/QH15 ngày 11/12/2025 quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai.

19. Randall, A. (2010). Multifunctional agriculture: An engine of regional economic growth? Applied Studies in Agribusiness and Commerce. https://doi.org/10.19041/apstract/2010/1-2/1.

20. Randall, A., Kidder, A., & Chen, D.-R. (2008). Meta analysis for benefits transfer - toward value estimates for some outputs of multifunctional agriculture. AgEcon Search (University of Minnesota, USA). https://doi.org/10.22004/ag.econ.43648

21. Renting, H., Rossing, W. A. H., Groot, J. C. J., Van der Ploeg, J. D., Laurent, C., Perraud, D., Stobbelaar, D. J., & Van Ittersum, M. K. (2009). Exploring multifunctional agriculture: A review of conceptual approaches and prospects for an integrative transitional framework. Journal of Environmental Management, 90, S112-S123. https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2008.11.014

22. Thái Thị Nhung, Trần Mạnh Hải, & Đoàn Bích Hạnh (2024). Phát triển du lịch nông nghiệp trên địa bàn huyện thạch thất, thành phố hà nội. Tạp chí Khoa học Nông nghiệp Việt Nam, 22(7), 937-948.

23. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 150/QĐ-TTg, ngày 28/01/2022 phê duyệt chiến lược phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

24. Võ Thành Danh, Phạm Thái Bình, Võ Thị Bé Thơ, Nguyễn Trọng Nghĩa, & Võ Nguyễn Duy Khiêm (2023). Các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân hạng sản phẩm OCOP tỉnh An Giang. Tạp chí Khoa học Nông nghiệp Việt Nam, 21(2), 246-254.