Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra: Thực tiễn áp dụng tại các địa phương và hàm ý chính sách cho tỉnh Luang Prabang, Lào

NCS. Tuadang Chiacua

Học viện Kinh tế và Tài chính chi nhánh phía Bắc, Luang Prabang, Lào

Học viện Tài chính, Hà Nội, Việt Nam

Email: [email protected]

Tóm tắt

Bài viết phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra. Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm áp dụng tại một số địa phương của Việt Nam và Lào, chỉ ra những thành công, hạn chế và các điều kiện cần thiết để triển khai. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một lộ trình với các giải pháp cụ thể nhằm chuyển đổi sang quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra cho tỉnh Luang Prabang, nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, phù hợp với tiến trình cải cách tài chính công và bối cảnh đặc thù của một tỉnh di sản.

Từ khóa: Quản lý ngân sách, kết quả đầu ra, hiệu quả chi tiêu, Luang Prabang, cải cách tài chính công

Summary

This paper examines the theoretical foundations and practical implementation of performance-based budgeting. Through an analysis of experiences from selected localities in Viet Nam and Laos, the study identifies key achievements, limitations, and necessary conditions for effective implementation. Based on these insights, the paper proposes a roadmap with specific solutions to facilitate the transition toward performance-based budgeting in Luang Prabang Province, Lao People's Democratic Republic, in alignment with ongoing public financial management reforms and the distinctive context of a heritage province.

Keywords: Budget management, performance outcomes, expenditure efficiency, Luang Prabang, public financial reform

ĐẶT VẤN ĐỀ

Quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) luôn là chủ đề trung tâm trong cải cách hành chính công và nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Trong bối cảnh nguồn lực tài chính công ngày càng khan hiếm và yêu cầu về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình ngày càng cao, phương thức quản lý chi ngân sách truyền thống theo đầu vào (input-based budgeting) – tập trung vào kiểm soát các yếu tố đầu vào như định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu – đã bộc lộ nhiều hạn chế. Hệ quả là tình trạng lãng phí, kém hiệu quả trong sử dụng ngân sách vẫn tồn tại, làm giảm tác động của chính sách tài khóa đối với phát triển kinh tế - xã hội (Lê Văn Nghĩa, 2018).

Xuất phát từ thực tế đó, từ những năm 1990, nhiều quốc gia trên thế giới đã chuyển dần sang phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra (PBB). PBB là phương thức quản lý tập trung vào kết quả của các khoản chi ngân sách, gắn việc phân bổ và sử dụng ngân sách với các kết quả đầu ra (outputs) và kết quả cuối cùng (outcomes) mong muốn (Allen và cộng sự, 2013). Phương thức này hướng tới 3 mục tiêu cốt lõi: (i) Tăng cường kỷ luật tài khóa thông qua kiểm soát chi tiêu tổng thể; (ii) Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược; và (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị cung ứng dịch vụ công (IMF, 2007).

Tại Lào, công cuộc cải cách tài chính công, đặc biệt là sau khi Luật NSNN số 71/QH-Lào năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung số 13/QH-Lào năm 2021 được ban hành, đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phân cấp quản lý ngân sách và đổi mới phương thức quản lý. Tỉnh Luang Prabang, với vị thế là một trung tâm văn hóa, du lịch và kinh tế quan trọng của miền Bắc Lào, đang đứng trước những yêu cầu phát triển mạnh mẽ. Tuy nhiên, công tác quản lý chi ngân sách của tỉnh vẫn còn những hạn chế, như quy trình phân bổ nguồn lực chưa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển trung hạn, hệ thống thông tin quản lý còn thiếu sót (Daymone Viranon, 2020). Việc nghiên cứu để áp dụng PBB tại Luang Prabang là một đòi hỏi cấp thiết nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý chi ngân sách, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA

Khái niệm

Khác với quản lý theo đầu vào chỉ tập trung vào việc tuân thủ các định mức, chế độ chi tiêu, PBB là một phương thức quản lý trong đó việc phân bổ, sử dụng và đánh giá các khoản chi ngân sách được gắn kết chặt chẽ với các kết quả đầu ra và kết quả cuối cùng đã được xác định trước.

Theo khung logic kết quả phát triển (Bùi Tiến Hanh, 2018), mối quan hệ giữa ngân sách và kết quả được mô tả qua một chuỗi logic: Đầu vào - Các nguồn lực tài chính, vật chất, con người được sử dụng ngân sách; Hoạt động - Các hành động, công việc được tiến hành để chuyển hóa đầu vào thành đầu ra; Đầu ra - Các hàng hóa, dịch vụ công cụ thể được tạo ra và cung ứng; Kết quả - Những thay đổi hoặc lợi ích trực tiếp, ngắn hạn mà đầu ra mang lại; Tác động - Những thay đổi dài hạn, mang tính chiến lược về kinh tế, xã hội. PBB tập trung vào việc kết nối đầu vào với đầu ra và kết quả. Phân bổ ngân sách sẽ dựa trên cam kết về các đầu ra và kết quả và thanh toán, quyết toán phụ thuộc vào mức độ hoàn thành các cam kết đó.

Đặc trưng cơ bản

Gắn kết ngân sách với kết quả: Đây là đặc trưng cốt lõi, dự toán chi phải trình bày rõ các kết quả mục tiêu sẽ đạt được. Quy trình phân bổ ngân sách được ưu tiên cho những chương trình, dự án, nhiệm vụ chứng minh được khả năng đạt kết quả cao.

Tăng cường quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình của đơn vị sử dụng ngân sách: Các đơn vị được trao quyền tự chủ linh hoạt hơn trong việc sử dụng các đầu vào để đạt được kết quả đã cam kết, nhưng đồng thời phải chịu trách nhiệm cao hơn về kết quả đó.

Hệ thống theo dõi và đánh giá dựa trên kết quả: Hệ thống giám sát, đánh giá minh bạch và khách quan là nền tảng để đo lường mức độ đạt được kết quả, làm cơ sở cho thanh toán, quyết toán và điều chỉnh chính sách.

Kiểm toán độc lập dựa trên kết quả: PBB đòi hỏi sự chuyển dịch từ kiểm toán tuân thủ (compliance audit) sang kiểm toán hiệu quả hoạt động (performance audit) do cơ quan Kiểm toán Nhà nước độc lập thực hiện. Kiểm toán không chỉ xem xét việc chi tiêu có đúng quy định hay không, mà còn đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc đạt được các kết quả đầu ra và kết quả cuối cùng đã cam kết. Đây là cơ chế then chốt để xác thực tính chính xác của các báo cáo kết quả, đảm bảo tính minh bạch và củng cố niềm tin vào toàn bộ hệ thống PBB.

Định hướng hiệu quả và hiệu lực: PBB nhấn mạnh đến hiệu quả (quan hệ giữa đầu ra và đầu vào) và hiệu lực (mức độ đạt được mục tiêu) thay vì chỉ tuân thủ các quy định về đầu vào.

Đảm bảo công bằng trong tiếp cận dịch vụ công: Bên cạnh hiệu quả và hiệu lực, PBB hướng tới mục tiêu phân phối công bằng các kết quả đầu ra cho mọi nhóm đối tượng trong xã hội. Điều này đòi hỏi việc xác định chỉ tiêu kết quả và phân bổ ngân sách phải tính đến yếu tố công bằng, đặc biệt là cho các nhóm yếu thế, vùng sâu, vùng xa. PBB phải đảm bảo rằng ngân sách không chỉ tạo ra kết quả cao nhất, mà còn phải thu hẹp khoảng cách phát triển và đảm bảo sự công bằng trong việc thụ hưởng các dịch vụ công.

THỰC TIỄN ÁP DỤNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA TẠI MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG

Kinh nghiệm từ một số tỉnh của Việt Nam

Việt Nam đã có những bước đi tích cực trong việc thí điểm và áp dụng PBB, đặc biệt tại một số địa phương. Lê Văn Nghĩa (2018) chỉ ra rằng tỉnh Đắk Lắk đã bước đầu áp dụng PBB thông qua cơ chế khoán chi hành chính và quản lý chi theo chương trình mục tiêu, dự án. Tỉnh đã đề xuất nhóm giải pháp đẩy mạnh triển khai thực hiện quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, bao gồm: rà soát hoàn thiện chế độ, chính sách, định mức chi; hình thành khung chính sách kinh tế nhiều năm; phân bổ ngân sách theo thứ tự ưu tiên; mở rộng quyền tự chủ của đơn vị thụ hưởng ngân sách. Bài học thành công ở Đắk Lắk là sự gắn kết ngân sách với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và từng bước giao quyền tự chủ. Hạn chế chính là việc xác định và đo lường kết quả đầu ra còn gặp khó khăn, hệ thống đánh giá chưa đồng bộ.

Nghiên cứu của Bùi Thị Quỳnh Thơ (2020) cho thấy Hà Tĩnh đã tập trung vào việc lựa chọn và ưu tiên các sản phẩm đầu ra, đồng thời đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Một kinh nghiệm quý giá là việc áp dụng cơ chế đổi đất lấy cơ sở hạ tầng và yêu cầu đóng góp từ những người có đất nằm trên mặt đường, giúp tăng tính chia sẻ trách nhiệm và hiệu quả đầu tư. Bài học từ Hà Tĩnh là tính sáng tạo trong cơ chế huy động và sử dụng nguồn lực, lồng ghép yếu tố kết quả vào các dự án cụ thể.

Nghiên cứu của Tạ Văn Quân (2019) tại TP. Hà Nội tuy tập trung vào phân cấp quản lý NSNN, nhưng đã chỉ ra mối liên hệ nhân quả giữa phân cấp với hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Kết quả nghiên cứu khẳng định phân cấp quản lý NSNN có tác động tích cực đến chất lượng cung ứng dịch vụ công, tính minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính. Điều này cho thấy, phân cấp mạnh mẽ là tiền đề quan trọng để triển khai PBB hiệu quả, vì nó tạo quyền tự chủ và trách nhiệm cho chính quyền cấp dưới – 2 yếu tố then chốt của PBB.

Kinh nghiệm từ một số tỉnh của Lào

Tại Lào, việc áp dụng PBB vẫn còn ở giai đoạn sơ khởi, nhưng đã có những tín hiệu tích cực và những nghiên cứu chỉ dẫn rõ ràng.

Theo phân tích của Khamla Vilakhuon (2022) việc quản lý chi NSNN giai đoạn 2016-2020 tại Viêng Chăn vẫn chủ yếu theo yếu tố đầu vào, chỉ một phần được kết hợp với quản lý theo kết quả đầu ra (thông qua cơ chế khoán chi hành chính). Nghiên cứu đề xuất 5 nhóm giải pháp, trong đó nhấn mạnh giải pháp đẩy mạnh triển khai thực hiện quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Thách thức mà Viêng Chăn gặp phải, cũng là bài học cho các địa phương khác, là năng lực xác định chỉ tiêu kết quả và hệ thống giám sát, đánh giá còn hạn chế.

Thongvon Lươngphimma (2016) cho thấy, hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Huả Phăn đã nhấn mạnh mục tiêu đảm bảo kỷ luật tài chính tổng thể, phân bổ nguồn lực phù hợp với các ưu tiên chiến lược về tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo, đồng thời hướng tới việc đảm bảo công bằng, nâng cao tính trách nhiệm, minh bạch và dân chủ trong chi NSNN. Đây chính là những mục tiêu cốt lõi mà PBB hướng đến. Nghiên cứu này cung cấp một bài học về tầm nhìn và sự định hướng chiến lược trong việc hướng tới một hệ thống quản lý ngân sách hiện đại và hiệu quả hơn.

Để tổng hợp một cách trực quan, so sánh dưới đây liệt kê những điểm nổi bật từ kinh nghiệm của các địa phương đã phân tích tại Bảng.

Bảng: So sánh kinh nghiệm áp dụng quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra

Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu.

ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP

Đánh giá khả năng áp dụng quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra tại Luang Prabang

Những thuận lợi cơ bản để áp dụng PBB:

Thứ nhất, cơ sở pháp lý, Luật NSNN 2015 và 2021 trao quyền chủ động nhất định cho Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân tỉnh trong quản lý ngân sách địa phương.

Thứ hai, tính cấp thiết, thực trạng quản lý chi ngân sách còn hạn chế như đã được chỉ ra bởi Daymone Viranon (2020), đổi mới là yêu cầu tất yếu để nâng cao hiệu quả chi tiêu, đặc biệt trong các lĩnh vực ưu tiên như du lịch, hạ tầng, giáo dục và bảo tồn di sản.

Thứ ba, tính đặc thù, là tỉnh di sản thế giới, các dự án chi ngân sách cần được đo lường bằng kết quả cụ thể về bảo tồn văn hóa, phát triển du lịch bền vững, và cải thiện đời sống người dân. Đồng thời, nguyên tắc công bằng đòi hỏi phải đảm bảo lợi ích từ các dự án này, cũng như từ ngân sách cho các dịch vụ cơ bản như y tế và giáo dục, được phân phối một cách công bằng, không chỉ tập trung vào khu vực trung tâm du lịch mà còn phải lan tỏa đến các cộng đồng dân cư ở vùng sâu, vùng xa của tỉnh. PBB là công cụ lý tưởng để định hướng và đánh giá các kết quả này một cách khách quan.

Những khó khăn, thách thức:

Năng lực quản lý: Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ về PBB còn hạn chế, đặc biệt trong việc xây dựng khung logic và chỉ số hiệu suất.

Hệ thống thông tin: Hệ thống thông tin quản lý ngân sách chưa đủ mạnh để hỗ trợ theo dõi, đánh giá kết quả một cách toàn diện, kịp thời và minh bạch.

Nguồn lực tài chính: Ngân sách địa phương còn phụ thuộc nhiều vào ngân sách trung ương, việc chủ động bố trí và điều chỉnh ngân sách theo kết quả có thể gặp trở ngại về cơ chế.

Các giải pháp hỗ trợ chủ yếu

Để lộ trình trên thành công, cần đồng bộ triển khai các giải pháp sau:

Một là, rà soát, sửa đổi các quy định về quản lý ngân sách, kế toán, thanh tra, kiểm toán tại địa phương để tạo sự thống nhất và đồng bộ với nguyên tắc PBB.

Hai là, xây dựng chương trình đào tạo liên tục, bài bản về PBB cho các đối tượng khác nhau, từ cán bộ lãnh đạo đến chuyên viên, kế toán. Có thể hợp tác với Học viện Tài chính hoặc các tổ chức quốc tế để xây dựng nội dung đào tạo chuyên sâu.

Ba là, hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính ngân sách, phát triển cơ sở dữ liệu về kết quả đầu ra, cho phép kết nối và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan. Đây là yếu tố then chốt để giảm thiểu chi phí tuân thủ và nâng cao hiệu quả giám sát.

Bốn là, công khai toàn bộ dự toán, kết quả thực hiện và đánh giá kết quả đầu ra trên cổng thông tin điện tử của tỉnh và các sở, ngành, tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội giám sát. Điều này không chỉ nâng cao trách nhiệm giải trình mà còn xây dựng lòng tin của công chúng.

Năm là, đẩy mạnh giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp (trường học, bệnh viện, bảo tàng) kết hợp với cơ chế đặt hàng, giao nhiệm vụ dựa trên kết quả đầu ra. Đây chính là môi trường thực tiễn lý tưởng để áp dụng triết lý của PBB.

Sáu là, thiết lập cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan tài chính tỉnh và cơ quan Kiểm toán Nhà nước (hoặc bộ phận kiểm toán nội bộ có chức năng tương đương) ngay từ giai đoạn đầu triển khai PBB. Đồng thời, cần lập kế hoạch để kiểm toán hiệu quả hoạt động trở thành một phần không thể thiếu trong chu kỳ ngân sách, nhằm đánh giá một cách độc lập và khách quan mức độ hoàn thành các mục tiêu, từ đó cung cấp căn cứ tin cậy cho việc thanh quyết toán và đánh giá trách nhiệm người đứng đầu.

KẾT LUẬN

Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra không chỉ là một xu thế tất yếu của cải cách tài chính công hiện đại mà còn là một giải pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN tại tỉnh Luang Prabang. Mặc dù việc áp dụng đòi hỏi một sự thay đổi mang tính hệ thống, đối mặt với không ít thách thức về thể chế, năng lực và nguồn lực, nhưng những bài học kinh nghiệm từ các địa phương trong khu vực (cả thành công lẫn thất bại) và một lộ trình chuẩn bị kỹ lưỡng, với các giải pháp đồng bộ, sẽ giúp Luang Prabang từng bước làm chủ phương thức quản lý hiện đại này.

Việc chuyển đổi thành công sang PBB sẽ góp phần quan trọng vào việc biến ngân sách từ công cụ “cấp phát” thụ động trở thành công cụ “kiến tạo” tích cực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững, xứng đáng với vị thế của một tỉnh di sản văn hóa thế giới.

Để làm được điều đó, sự quyết tâm chính trị mạnh mẽ, xuyên suốt từ lãnh đạo tỉnh và sự đồng thuận, nỗ lực của toàn bộ hệ thống chính trị là nhân tố then chốt, quyết định sự thành bại của công cuộc chuyển đổi này.

Tài liệu tham khảo:

1. Allen, R., Hemming, R., & Potter, B. H. (2013). The International Handbook of Public Financial Management. Palgrave Macmillan.

2. Bùi Tiến Hanh (2018). Bài giảng Quản lý Tài chính công. Học viện Tài chính.

3. Bùi Thị Quỳnh Thơ (2020). Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh. Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính.

4. Daymone Viranon (2020). Quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Luang Prabang, nước CHDCND Lào giai đoạn 2015-2020, Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Chính trị Hồ Chí Minh.

5. IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. International Monetary Fund.

6. Khamla Vilakhuon (2022). Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Viêng Chăn, nước CHDCND Lào giai đoạn 2016-2020. Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính.

7. Lê Văn Nghĩa (2018). Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Đắk Lắk. Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính.

8. Tạ Văn Quân (2019). Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Thành phố Hà Nội. Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính.

9. Thongvon Lươngphimma (2016). Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hủa Phăn, CHDCND Lào giai đoạn 2009-2015. Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính.