​​​​​​​Phát triển nhà ở xã hội theo mô hình đối tác công - tư tại Việt Nam: Thực trạng và định hướng đến năm 2030

ThS. Lê Vũ Hằng Nga

Trường Đại học Tài chính - Marketing

Email: [email protected]

Tóm tắt

Phát triển nhà ở xã hội (NƠXH) có vai trò quan trọng trong bảo đảm an sinh xã hội, cải thiện điều kiện sống và thúc đẩy phát triển đô thị bền vững. Trong bối cảnh nhu cầu NƠXH gia tăng và nguồn lực ngân sách hạn chế, đối tác công - tư (PPP) là giải pháp quan trọng để huy động nguồn lực xã hội. Nghiên cứu phân tích cơ sở lý luận, chính sách và thực trạng triển khai PPP trong phát triển NƠXH tại Việt Nam giai đoạn 2015-2025. Kết quả cho thấy, mặc dù NƠXH có bước phát triển tích cực, việc huy động nguồn lực tư nhân vẫn gặp khó khăn do hạn chế về quỹ đất, thủ tục đầu tư, vốn dài hạn, cơ chế giá và phân bổ rủi ro. Nghiên cứu đề xuất hoàn thiện mô hình PPP theo hướng chuẩn bị quỹ đất công, huy động vốn dài hạn, chia sẻ rủi ro hợp lý, phát triển NƠXH cho thuê và tăng cường minh bạch, giám sát trong giai đoạn 2026-2030.

Từ khóa: Nhà ở xã hội, PPP, tài chính nhà ở, nhà ở giá phù hợp, Việt Nam

Abstract

Social housing development plays an important role in ensuring social welfare, improving living conditions, and promoting sustainable urban development. Against the backdrop of rising demand for social housing and limited budgetary resources, public-private partnerships (PPPs) offer an important mechanism for mobilizing private-sector resources. This study analyzes the theoretical foundations, policy framework, and implementation of PPPs in social housing development in Viet Nam during 2015-2025. The findings indicate that, despite progress in social housing development, mobilizing private-sector resources remains challenging due to constraints in land availability, investment procedures, long-term financing, pricing mechanisms, and risk allocation. The study proposes measures to improve the PPP model for 2026-2030, focusing on preparing public land reserves, mobilizing long-term capital, ensuring appropriate risk-sharing arrangements, expanding rental social housing, and strengthening transparency and oversight.

Keywords: Social housing, public-private partnerships (PPPs), housing finance, affordable housing, Viet Nam

ĐẶT VẤN ĐỀ

Nhà ở là nhu cầu thiết yếu và một cấu phần quan trọng của chính sách an sinh xã hội. Tại Việt Nam, quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và tập trung dân cư tại các đô thị, khu công nghiệp làm gia tăng nhu cầu NƠXH, trong khi khả năng tiếp cận nhà ở của người thu nhập thấp và công nhân còn hạn chế do chênh lệch giữa thu nhập với giá nhà, đất và chi phí xây dựng. Chính phủ đặt mục tiêu xây dựng khoảng 1.062.200 căn NƠXH giai đoạn 2021-2030 (Thủ tướng Chính phủ, 2023). Đến tháng 12/2025, cả nước có 698 dự án với 657.441 căn đang được triển khai; riêng năm 2025 hoàn thành 102.633 căn, đạt khoảng 102% chỉ tiêu được giao (Bộ Xây dựng, 2026). Tuy nhiên, nhu cầu huy động thêm nguồn lực và nâng cao hiệu quả phát triển NƠXH vẫn rất lớn. Trong bối cảnh đó, PPP có thể góp phần huy động nguồn lực ngoài ngân sách và nâng cao hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, hiện chưa có hệ thống thống kê quốc gia đầy đủ về các dự án NƠXH thực hiện theo PPP theo nghĩa pháp lý chặt chẽ. Vì vậy, nghiên cứu tiếp cận PPP theo hướng hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó Nhà nước kiến tạo về đất đai, quy hoạch, hạ tầng, chính sách và giám sát; doanh nghiệp tham gia đầu tư, xây dựng, huy động vốn và vận hành. Trên cơ sở phân tích thực trạng NƠXH giai đoạn 2015-2025, nhận diện các điều kiện và trở ngại đối với PPP, nghiên cứu đề xuất cơ chế phù hợp cho giai đoạn 2026-2030 trên 4 yếu tố: đất đai, tài chính, phân bổ rủi ro, quản trị và giám sát, nhằm huy động hiệu quả nguồn lực tư nhân và bảo đảm mục tiêu an sinh xã hội.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đối tác công - tư trong phát triển nhà ở xã hội

PPP được hiểu là cơ chế hợp tác dài hạn giữa khu vực công và khu vực tư nhân để cung cấp một sản phẩm hoặc dịch vụ có ý nghĩa công cộng, trong đó các bên cùng tham gia về nguồn lực, trách nhiệm và phân bổ rủi ro. Đối với NƠXH, PPP có điểm khác biệt so với PPP trong các dự án hạ tầng truyền thống. Sản phẩm cuối cùng vừa mang tính hàng hóa bất động sản, vừa mang mục tiêu an sinh xã hội. Vì vậy, hiệu quả dự án không thể chỉ được đánh giá bằng lợi nhuận tài chính mà cần xem xét đồng thời khả năng cung cấp nhà ở phù hợp với khả năng chi trả của nhóm mục tiêu, chất lượng công trình, vị trí, khả năng tiếp cận hạ tầng và tính bền vững trong vận hành. Theo World Bank (2020), sự tham gia của khu vực tư nhân có thể giúp bổ sung nguồn vốn và năng lực triển khai trong bối cảnh nguồn lực công hạn chế. Vai trò của nhà nước trong lĩnh vực nhà ở vì vậy có xu hướng chuyển từ trực tiếp xây dựng sang kiến tạo, điều tiết và tạo điều kiện để khu vực tư nhân tham gia hiệu quả. Từ góc độ này, PPP NƠXH có thể được khái quát theo phương trình: Nhà nước kiến tạo + Tư nhân đầu tư và quản lý + Chia sẻ rủi ro + Kiểm soát kết quả = PPP NƠXH hiệu quả.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính dựa trên phân tích chính sách và tổng hợp dữ liệu thứ cấp. Nguồn dữ liệu bao gồm các văn bản pháp luật, báo cáo của cơ quan quản lý nhà nước, số liệu về phát triển NƠXH và các nghiên cứu quốc tế về PPP và nhà ở giá phù hợp. Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích - tổng hợp để đánh giá thực trạng; phương pháp so sánh để đối chiếu kinh nghiệm quốc tế; đồng thời sử dụng phương pháp phân tích chính sách để xác định các điểm nghẽn và xây dựng khung giải pháp đến năm 2030.

THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI GIAI ĐOẠN 2015-2025

Quy mô phát triển

Trong giai đoạn 2015-2025, chính sách NƠXH từng bước chuyển từ các chương trình hỗ trợ riêng lẻ sang chương trình có mục tiêu quốc gia với quy mô lớn hơn. Đặc biệt, Đề án theo Quyết định số 338/QĐ-TTg ngày 3/4/2023 đặt mục tiêu xây dựng ít nhất một triệu căn NƠXH cho người thu nhập thấp và công nhân khu công nghiệp trong giai đoạn 2021-2030 (Thủ tướng Chính phủ, 2023).

Bảng: Một số chỉ tiêu phát triển nhà ở xã hội đến hết năm 2025

Nguồn: Tổng hợp từ Bộ Xây dựng (2026) và các văn bản của Chính phủ

Những hạn chế phát triển nhà ở xã hội theo mô hình đối tác công - tư tại Việt Nam

Hạn chế về quỹ đất

Đất là yếu tố đầu vào quan trọng nhất của NƠXH. Nếu doanh nghiệp phải tự tìm kiếm và giải phóng mặt bằng trong điều kiện giá đất cao, chi phí dự án có thể vượt khả năng cân đối của mô hình NƠXH. Vì vậy, PPP chỉ có khả năng phát huy hiệu quả khi Nhà nước chủ động chuẩn bị danh mục quỹ đất có vị trí phù hợp, kết nối giao thông và hạ tầng xã hội.

Khó khăn về nguồn vốn dài hạn

NƠXH có mức lợi nhuận bị giới hạn và nhóm khách hàng có khả năng chi trả thấp. Trong khi đó, nguồn vốn tín dụng thương mại thường có kỳ hạn ngắn hơn vòng đời dự án. Sự không tương thích giữa nguồn vốn và thời hạn đầu tư làm tăng rủi ro tài chính. Do đó, phát triển PPP NƠXH cần gắn với các nguồn vốn dài hạn như tín dụng ưu đãi, quỹ nhà ở, nguồn vốn định chế tài chính dài hạn và các công cụ huy động vốn phù hợp.

Bài toán lợi nhuận và giá bán

Do mục tiêu kiểm soát giá bán hoặc giá thuê theo quy định hiện hành (Quốc hội, 2023), doanh nghiệp có thể không đạt mức lợi nhuận tương đương dự án thương mại. Nếu ưu đãi không đủ bù đắp chi phí cơ hội, doanh nghiệp sẽ có xu hướng lựa chọn dự án thương mại. Vì vậy, chính sách không nên chỉ tập trung vào kiểm soát lợi nhuận mà cần xây dựng cơ chế tính toán tổng thể giữa giá bán, chi phí đất, ưu đãi thuế, chi phí tài chính và thời gian khai thác.

Phân bổ rủi ro chưa thật sự rõ ràng

Một PPP hiệu quả phải xác định rủi ro thuộc về bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất. Nhà nước nên chịu trách nhiệm đối với những rủi ro liên quan đến chính sách, quy hoạch và chuẩn bị đất; doanh nghiệp chịu trách nhiệm đối với rủi ro xây dựng, vận hành và quản trị dự án; rủi ro thị trường và tài chính cần được thiết kế cơ chế chia sẻ phù hợp. Nếu doanh nghiệp phải gánh hầu hết rủi ro nhưng lợi nhuận bị giới hạn, động lực tham gia PPP sẽ suy giảm.

GIẢI PHÁP PHÁT TRIỂN NHÀ Ở XÃ HỘI THEO HƯỚNG PPP ĐẾN NĂM 2030

Thứ nhất, xây dựng danh mục quỹ đất PPP dành riêng cho nhà ở xã hội

Các địa phương cần chủ động rà soát, công khai và chuẩn bị quỹ đất phù hợp với quy hoạch đô thị, khu công nghiệp và hệ thống giao thông công cộng. Danh mục dự án cần công khai về diện tích, quy hoạch, hạ tầng, phương thức lựa chọn nhà đầu tư và nghĩa vụ của các bên.

Thứ hai, chuyển từ hỗ trợ đầu vào sang hỗ trợ theo kết quả

Cơ chế ưu đãi cần gắn với kết quả đầu ra trên cơ sở các cơ chế đặc thù đã được thông qua (Quốc hội, 2025; Chính phủ, 2025a, 2025b). Doanh nghiệp chỉ được hưởng đầy đủ các hỗ trợ khi đáp ứng các tiêu chí về tiến độ, số lượng căn hộ, giá bán hoặc giá thuê, chất lượng công trình và đúng đối tượng thụ hưởng.

Thứ ba, phát triển nhà ở xã hội cho thuê

Cần coi nhà ở cho thuê là một cấu phần quan trọng của chương trình NƠXH. Nhà nước có thể hỗ trợ đất, hạ tầng và một phần chi phí tài chính; doanh nghiệp đầu tư và vận hành trong thời gian dài. Mô hình này đặc biệt phù hợp với công nhân khu công nghiệp và người lao động trẻ có nhu cầu cư trú nhưng chưa đủ khả năng mua nhà.

Thứ tư, hình thành cơ chế tài chính dài hạn cho PPP nhà ở xã hội

Nguồn vốn dài hạn là điều kiện quyết định khả năng mở rộng PPP. Cần nghiên cứu phát triển các quỹ hoặc nguồn vốn chuyên biệt cho NƠXH như Quỹ nhà ở quốc gia (Chính phủ, 2025c), kết hợp tín dụng ưu đãi, vốn ngân sách, nguồn vốn của các định chế tài chính và các công cụ huy động vốn dài hạn phù hợp.

Thứ năm, áp dụng cơ chế khai thác giá trị gia tăng từ đất

Khi một dự án hạ tầng công cộng làm tăng giá trị đất xung quanh, một phần giá trị gia tăng có thể được sử dụng để hỗ trợ phát triển NƠXH. Cách tiếp cận này giúp giảm phụ thuộc vào ngân sách và tạo nguồn lực nội tại cho chương trình nhà ở.

Thứ sáu, hoàn thiện cơ chế chia sẻ rủi ro

Hợp đồng PPP cần xác định rõ các nhóm rủi ro gồm: rủi ro đất đai, pháp lý, giải phóng mặt bằng, xây dựng, tài chính, nhu cầu thị trường và vận hành. Nguyên tắc cơ bản là rủi ro phải được phân bổ cho bên có khả năng kiểm soát tốt nhất.

Thứ bảy, tăng cường minh bạch và giám sát

Dữ liệu về quỹ đất, dự án, nhà đầu tư, tiến độ, giá bán, giá thuê và đối tượng thụ hưởng cần được công khai ở mức phù hợp. Việc ứng dụng cơ sở dữ liệu số về NƠXH có thể giúp hạn chế tình trạng trùng lặp hồ sơ, tăng khả năng giám sát và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực.

KẾT LUẬN

Phát triển NƠXH là yêu cầu cấp thiết trong quá trình đô thị hóa và chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Đến cuối năm 2025, cả nước có 698 dự án với 657.441 căn đang triển khai; riêng năm 2025 hoàn thành 102.633 căn, đạt 102% chỉ tiêu (Bộ Xây dựng, 2026). Tuy nhiên, để đạt mục tiêu đến năm 2030 (Thủ tướng Chính phủ, 2023), việc tiếp tục huy động nguồn lực xã hội và nâng cao hiệu quả đầu tư là cần thiết. PPP có thể bổ sung nguồn lực tư nhân cho phát triển NƠXH, nhưng không nên đồng nhất mọi dự án NƠXH với dự án PPP. Hiệu quả PPP phụ thuộc vào chuẩn bị quỹ đất, thiết kế tài chính dài hạn, phân bổ rủi ro hợp lý và kiểm soát kết quả đầu ra. Giai đoạn 2026-2030 cần chuyển từ tư duy “hỗ trợ dự án” sang “thiết kế hệ sinh thái PPP”, trong đó Nhà nước tập trung vào đất đai, quy hoạch, hạ tầng, chính sách và giám sát; doanh nghiệp đảm nhận đầu tư, xây dựng, huy động vốn và vận hành. Cơ chế PPP NOWXXH cần được thiết kế trên 4 trụ cột: đất đai - tài chính - phân bổ rủi ro - quản trị và giám sát, đồng thời khuyến khích phát triển NƠXH cho thuê và nguồn vốn dài hạn. Cách tiếp cận này có thể góp phần huy động hiệu quả nguồn lực tư nhân, giảm áp lực ngân sách và nâng cao khả năng tiếp cận nhà ở của người thu nhập thấp và công nhân.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Xây dựng (2026). Báo cáo tình hình phát triển NƠXH đến hết tháng 12 năm 2025 và nhiệm vụ giai đoạn 2026-2030. https://moc.gov.vn/vn/pages/chi-tiet-van-ban.aspx

2. Chính phủ (2025a). Nghị quyết số 155/NQ-CP ngày 1/6/2025 về kế hoạch triển khai Nghị quyết số 201/2025/QH15 ngày 29/5/2025 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển NƠXH.

3. Chính phủ (2025b). Nghị định số 192/2025/NĐ-CP ngày 1/7/2025 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Nghị quyết số 201/2025/QH15 ngày 29/5/2025 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển NƠXH.

4. Chính phủ (2025c). Nghị định số 302/2025/NĐ-CP ngày 19/11/2025 quy định chi tiết về Quỹ nhà ở quốc gia và biện pháp thi hành Nghị quyết số 201/2025/QH15 ngày 29/5/2025 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển NƠXH.

5. Quốc hội (2023). Luật Nhà ở số 27/2023/QH15 ngày 27/11/2023.

6. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 201/2025/QH15 ngày 29/5/2025 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển NƠXH.

7. Thủ tướng Chính phủ (2023). Quyết định số 338/QĐ-TTg ngày 3/4/2023 phê duyệt Đề án đầu tư xây dựng ít nhất 01 triệu căn hộ NƠXH cho đối tượng thu nhập thấp, công nhân khu công nghiệp giai đoạn 2021-2030.

8. World Bank (2020). Public-private partnerships for investment and delivery of affordable housing in emerging market economies. World Bank Group. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/823371580975614949/public-private-partnerships-for-investment-and-delivery-of-affordable-housing-in-emerging-market-economies