Đầu tư công hiện đại ở Việt Nam: Từ đổi mới nhận thức đến hoàn thiện thể chế quản lý

PGS, TS. Đỗ Văn Thành

Nguyên Vụ trưởng Vụ Đầu tư Bộ Tài chính

TS. Đặng Thị Phương Nga

Bộ Y tế; Email: [email protected]

Tóm tắt

Đầu tư công có vai trò quan trọng trong phát triển kết cấu hạ tầng và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. Nghiên cứu phân tích thể chế quản lý đầu tư công, quá trình phát triển nhận thức về đầu tư công ở Việt Nam và các nút thắt thể chế đặt ra khi quản lý theo kết quả, rủi ro và vòng đời tài sản. Sử dụng thiết kế định tính, gồm phân tích văn bản pháp luật, phân tích thể chế và so sánh chính sách về đầu tư công, kết quả nghiên cứu cho thấy, khuôn khổ pháp luật tập trung rõ vào chương trình, dự án, kế hoạch và vốn đầu tư công; đồng thời phát sinh yêu cầu rà soát sâu hơn đối với kết quả đầu ra, chi phí vòng đời, trách nhiệm giải trình và sản phẩm, tài sản số. Từ đó, nghiên cứu đề xuất phân loại yêu cầu quản lý theo đối tượng và rủi ro, tăng đánh giá kết quả và bảo đảm sự tương thích giữa pháp luật đầu tư công với pháp luật ngân sách và pháp luật chuyên ngành.

Từ khóa: Đầu tư công, đầu tư công hiện đại, quản lý đầu tư công, thể chế, Việt Nam

Abstract

Public investment plays an important role in infrastructure development and in achieving socioeconomic objectives. This study analyzes the institutional framework for public investment management, the evolution of perspectives on public investment in Viet Nam, and the institutional bottlenecks arising from management approaches based on results, risks, and the asset life cycle. Using a qualitative research design involving legal document analysis, institutional analysis, and policy comparison in public investment, the findings show that the legal framework places a clear focus on public investment programs, projects, plans, and capital. At the same time, it creates a need for more in-depth reviews of outputs, life-cycle costs, accountability, and digital products and assets. Accordingly, the study proposes classifying management requirements by subject and risk, strengthening outcome evaluation, and ensuring consistency among public investment, budget, and sector-specific legislation.

Keywords: Public investment, modern public investment, public investment management, institutions, Viet Nam

ĐẶT VẤN ĐỀ

Đầu tư công (ĐTC) là một công cụ để nhà nước hình thành, duy trì và nâng cấp kết cấu hạ tầng, tài sản và năng lực cung ứng dịch vụ phục vụ các mục tiêu phát triển. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF, 2022) xem chất lượng quản lý ĐTC theo toàn bộ chu trình lập kế hoạch, phân bổ và thực hiện là yếu tố quyết định khả năng chuyển nguồn lực đầu tư thành tài sản công có hiệu quả và bền vững. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2014) nhấn mạnh vai trò của phối hợp thể chế và năng lực quản trị đối với hiệu quả đầu tư công. Vấn đề nghiên cứu vì vậy không phải chỉ là quy mô vốn ĐTC, mà là mức độ phù hợp của thể chế quản lý khi đối tượng, phương thức thực hiện và loại tài sản hình thành thay đổi.

Ở Việt Nam, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 đã tạo bước chuyển quan trọng khi hình thành một khuôn khổ pháp lý chuyên biệt cho quản lý ĐTC. Khuôn khổ này được tiếp tục hoàn thiện qua Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 và Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15; nội dung hiện hành được hợp nhất tại Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-VPQH ngày 5/2/2026 (Quốc hội, 2014, 2019, 2024; Văn phòng Quốc hội, 2026a).

Pháp luật về ngân sách nhà nước cũng đã thay đổi. Luật Ngân sách nhà nước số 89/2025/QH15 có hiệu lực từ năm ngân sách 2026; nội dung hiện hành được hợp nhất tại Văn bản hợp nhất số 89/VBHN-VPQH ngày 27/3/2026 (Quốc hội, 2025; Văn phòng Quốc hội, 2026b). Vì vậy, việc phân tích quan hệ giữa ĐTC và ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay phải đặt trong khuôn khổ pháp luật ngân sách hiện hành .

Trong phạm vi các văn bản pháp luật và tài liệu được rà soát, khuôn khổ quản lý ĐTC của Việt Nam tập trung mạnh vào chương trình, dự án, kế hoạch và vốn ĐTC. Đồng thời, các dự án sử dụng nguồn lực công trong bối cảnh chuyển đổi số có thể hình thành phần mềm, cơ sở dữ liệu, nền tảng số, hệ thống thông tin và các quyền tài sản liên quan. Sự khác biệt về đặc tính kỹ thuật, vòng đời và phương thức khai thác của các tài sản này đặt ra yêu cầu xem xét liệu các công cụ quản lý được thiết kế chủ yếu cho dự án và tài sản hữu hình đã bao quát đầy đủ các vấn đề về nghiệm thu, vận hành, cập nhật, bảo mật, liên thông và chi phí vòng đời hay chưa.

Nghiên cứu tiếp cận thể chế quản lý ĐTC từ sự thay đổi của đối tượng quản lý: không chỉ xem xét nguồn vốn và thủ tục, mà đồng thời xem xét chủ thể, phương thức thực hiện, loại tài sản hình thành, kết quả đầu ra, rủi ro và trách nhiệm giải trình. Trên cơ sở đó, nghiên cứu phân biệt rõ giữa sự thay đổi của yêu cầu quản trị và phạm vi pháp lý của ĐTC, tránh đồng nhất mọi hoạt động phục vụ lợi ích công với ĐTC.

Nghiên cứu tập trung vào 4 trục nội dung: (i) thể chế quản lý ĐTC; (ii) quá trình hình thành và phát triển nhận thức về ĐTC ở Việt Nam; (iii) ĐTC hiện đại và các nút thắt thể chế cần tháo gỡ; (iv) kết luận và khuyến nghị giải pháp.

Luận điểm xuyên suốt là thể chế quản lý phải tương thích với đặc điểm của đối tượng quản lý, nguồn lực, phương thức thực hiện, mức độ rủi ro và kết quả đầu tư. Khi các yếu tố này thay đổi, công cụ quản lý, cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình cũng cần được xem xét, điều chỉnh tương ứng trong phạm vi pháp luật.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Trong phạm vi nghiên cứu này, “thể chế quản lý ĐTC” được sử dụng như một định nghĩa làm việc, gồm các quy định về thẩm quyền, phạm vi, nguồn lực, phương thức thực hiện, quyền và trách nhiệm của các chủ thể, quản lý kết quả đầu tư, giám sát và trách nhiệm giải trình trong chu trình ĐTC. Định nghĩa này được xây dựng để phục vụ phân tích, không thay thế thuật ngữ hoặc định nghĩa pháp lý trong Luật Đầu tư công. Khung này kế thừa cách tiếp cận theo chu trình của Khung Đánh giá Quản lý Đầu tư công do IMF (2022) xây dựng, trong đó quản lý ĐTC được đánh giá qua các giai đoạn lập kế hoạch, phân bổ và thực hiện, đồng thời tham chiếu các nguyên tắc của OECD (2014) về phối hợp, năng lực quản trị và điều kiện thể chế đối với đầu tư công.

Về các nghiên cứu trước, IMF (2022) tiếp cận quản lý ĐTC theo các nhóm thể chế của chu trình lập kế hoạch, phân bổ và thực hiện; OECD (2014) nhấn mạnh phối hợp giữa các cấp chính quyền, năng lực quản trị và điều kiện thể chế để nâng cao hiệu quả đầu tư công. Đối với Việt Nam, Ngân hàng Thế giới (WB, 2018) đánh giá hệ thống quản lý ĐTC và xác định các ưu tiên cải cách nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn.

Kế thừa các tiếp cận này, nghiên cứu xây dựng khung phân tích tập trung vào sự tương thích giữa đối tượng quản lý, nguồn lực, phương thức thực hiện, kết quả đầu tư, mức độ rủi ro và trách nhiệm giải trình trong bối cảnh pháp luật Việt Nam đến năm 2026.

Trên cơ sở đối chiếu Luật Đầu tư công với Khung Đánh giá Quản lý Đầu tư công của IMF và Khuyến nghị của OECD, nghiên cứu xây dựng 6 câu hỏi phân tích: ai tham gia; đầu tư vào đâu; sử dụng nguồn lực nào; thực hiện bằng phương thức nào; kết quả đầu tư được quản lý ra sao; và trách nhiệm thuộc về ai. Sáu câu hỏi này được cụ thể hóa thành 8 nhóm tiêu chí dùng xuyên suốt nghiên cứu: chủ thể; phạm vi và mục tiêu; nguồn lực; phương thức thực hiện; quyền và trách nhiệm; kết quả đầu tư; giám sát; và trách nhiệm giải trình. Đây là khung phân tích do nghiên cứu đề xuất, không phải hệ thống phân loại được quy định trong pháp luật hiện hành.

Luận đề phân tích của nghiên cứu là mức độ và phương thức kiểm soát phải tương thích với đặc điểm của đối tượng quản lý và rủi ro cần kiểm soát. Với vốn ĐTC, các yêu cầu về thẩm quyền, kế hoạch, bố trí vốn và thủ tục là điều kiện bắt buộc theo pháp luật. Đối với tài sản số hoặc sản phẩm công nghệ, ngoài các yêu cầu đó còn phát sinh các vấn đề về quyền sử dụng, cập nhật, bảo trì, an toàn thông tin, khả năng liên thông và chi phí vòng đời. Vì vậy, nghiên cứu xem sự tương thích giữa công cụ quản lý và đặc tính của đối tượng đầu tư là tiêu chí phân tích, chứ không coi đây là một nguyên tắc pháp lý độc lập.

Nguyên tắc này không có nghĩa là mở rộng phạm vi pháp lý của ĐTC theo mọi thay đổi của thực tiễn. Cần phân định rõ hoạt động nào thuộc phạm vi Luật Đầu tư công, hoạt động nào chịu sự điều chỉnh của các khuôn khổ pháp luật khác; đồng thời bảo đảm không tạo khoảng trống về trách nhiệm, nghĩa vụ tài chính và giám sát.

Đối chiếu 3 nguồn cụ thể trong khu vực cho thấy cách tổ chức khuôn khổ quản lý đầu tư công có sự khác biệt:

Thứ nhất, Báo cáo rà soát chi tiêu công của WB về Lào năm 2011 dẫn chiếu Luật Đầu tư công số 08/NA ngày 26/11/2009 khi mô tả cơ chế quản lý Chương trình đầu tư công của Lào (WB, 2011); nhận định này chỉ được sử dụng để phản ánh khuôn khổ được báo cáo tại thời điểm năm 2011, không nhằm khẳng định tình trạng pháp luật Lào hiện hành năm 2026.

Thứ hai, Chiến lược cải cách hệ thống quản lý đầu tư công 2019-2025 của Bộ Kinh tế và Tài chính Campuchia đặt cải cách ĐTC trong khuôn khổ quản lý tài chính công và hệ thống văn bản triển khai có liên quan (Ministry of Economy and Finance of Cambodia, 2019).

Thứ ba, Cục Ngân sách Thái Lan hiện công bố Đạo luật ngân sách hằng năm, dữ liệu phân loại chi thường xuyên - chi đầu tư và tài liệu riêng về chi đầu tư; nguồn này đủ để xác nhận chi đầu tư là một cấu phần được quản lý trong quy trình ngân sách của Thái Lan, nhưng không đủ để kết luận Thái Lan có hay không có một đạo luật chuyên biệt tương đương Luật Đầu tư công của Việt Nam (Budget Bureau of Thailand, 2026).

Vì vậy, nghiên cứu chỉ sử dụng 3 trường hợp trên để chứng minh sự khác biệt về cách tổ chức thể chế, không sử dụng chúng làm căn cứ cho mệnh đề tuyệt đối rằng các nước ASEAN khác không có luật riêng về ĐTC.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu sử dụng thiết kế nghiên cứu định tính, kết hợp phân tích văn bản pháp luật, phân tích thể chế và so sánh chính sách. Dữ liệu là dữ liệu thứ cấp và chỉ gồm những tài liệu có thể truy xuất nguồn: (i) Luật Đầu tư công các năm 2014, 2019, 2024 và Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-VPQH ngày 5/2/2026; (ii) Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 và Văn bản hợp nhất số 89/VBHN-VPQH ngày 27/3/2026; (iii) Sổ tay Khung Đánh giá Quản lý Đầu tư công của IMF, Khuyến nghị của OECD, mã OECD/LEGAL/0402, báo cáo của WB về quản lý ĐTC tại Việt Nam; và (iv) các nguồn được nêu rõ cho phần so sánh Lào, Campuchia, Thái Lan. Việc lựa chọn tài liệu dựa trên 3 tiêu chí: có thẩm quyền hoặc nguồn xuất bản xác định; liên quan trực tiếp đến một hoặc nhiều tiêu chí trong khung phân tích; và có thể kiểm tra lại nội dung trích dẫn.

Phạm vi thời gian của nghiên cứu kéo dài từ giai đoạn trước khi Luật Đầu tư công năm 2014 được ban hành đến ngày 6/9/2026. Các văn bản Việt Nam được đối chiếu theo trình tự thời gian và theo 8 nhóm tiêu chí của khung phân tích. Các tài liệu quốc tế chỉ được dùng để đối chiếu phương pháp quản trị và thiết kế thể chế; nghiên cứu không suy rộng kết quả so sánh thành kết luận về toàn bộ hệ thống pháp luật của các quốc gia được nêu. Nghiên cứu không sử dụng điều tra sơ cấp, dữ liệu vi mô hoặc mô hình định lượng; vì vậy, các “kết quả nghiên cứu” trong bài là kết quả phân tích thể chế - pháp lý và không được diễn giải như bằng chứng về quan hệ nhân quả hoặc mức độ tác động định lượng.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

Kết quả nghiên cứu

Quá trình hình thành và phát triển nhận thức về ĐTC ở Việt Nam, các giai đoạn cụ thể như sau:

Giai đoạn trước năm 2014: từ tư duy “Nhà nước đầu tư” đến yêu cầu quản lý đầu tư công

Trước khi Luật Đầu tư công năm 2014 được ban hành, Việt Nam chưa có một đạo luật chuyên biệt mang tên Luật Đầu tư công. Hoạt động đầu tư sử dụng nguồn lực Nhà nước được quản lý thông qua nhiều khuôn khổ pháp luật về ngân sách, đầu tư, xây dựng và các văn bản có liên quan. Vì vậy, mốc năm 2014 trong nghiên cứu được sử dụng như một mốc thể chế: lần đầu tiên hình thành một đạo luật chuyên biệt điều chỉnh quản lý ĐTC, thay vì dùng để khẳng định rằng trước thời điểm này Việt Nam chưa có cơ chế quản lý đầu tư của Nhà nước.

Sự cần thiết phải phân biệt “đầu tư của Nhà nước”, “đầu tư bằng vốn nhà nước” và “hoạt động phục vụ mục tiêu công” trở nên rõ hơn khi các công cụ thực hiện chính sách phát triển không chỉ gồm dự án ĐTC mà còn có mua sắm công, đặt hàng, giao nhiệm vụ, PPP và các cơ chế khác theo pháp luật chuyên ngành. Nghiên cứu sử dụng sự phân biệt này như một yêu cầu về xác định đúng phạm vi điều chỉnh, không coi 3 khái niệm trên là đồng nhất.

Việc Luật Đầu tư công năm 2014 được ban hành cho thấy Nhà nước lựa chọn thiết lập một khuôn khổ luật chuyên biệt cho ĐTC. Báo cáo của WB (2018) về quản lý ĐTC tại Việt Nam sau đó tiếp tục nhận diện các điểm nghẽn và ưu tiên cải cách của hệ thống quản lý ĐTC. Trên cơ sở đó, câu hỏi của nghiên cứu không phải đánh giá mô hình trước đây “đúng” hay “sai”, mà là xác định những nội dung quản lý nào cần tiếp tục duy trì và những nội dung nào cần bổ sung trong bối cảnh pháp luật và đối tượng đầu tư đã thay đổi.

Giai đoạn từ năm 2014 đến nay: hình thành và tiếp tục hoàn thiện mô hình quản lý đầu tư công

Luật Đầu tư công năm 2014 đánh dấu bước phát triển quan trọng trong nhận thức và quản lý ĐTC ở Việt Nam. Lần đầu tiên, ĐTC được đặt trong một khuôn khổ pháp lý tương đối độc lập và thống nhất, với các quy định về nguyên tắc, chương trình, dự án, kế hoạch ĐTC, nguồn vốn, thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, phân bổ và quản lý vốn (Quốc hội, 2014).

Luật Đầu tư công năm 2014 thiết lập các quy định về chủ trương đầu tư, chương trình, dự án, kế hoạch ĐTC, nguồn vốn và thẩm quyền quản lý (Quốc hội, 2014). Cấu trúc này cho thấy trọng tâm pháp lý của giai đoạn đầu là kiểm soát quyết định đầu tư, kế hoạch và nguồn vốn trong khuôn khổ chương trình, dự án. Nhận định này được sử dụng để mô tả cấu trúc quản lý của Luật, không nhằm quy mọi hạn chế của ĐTC trước năm 2014 cho một nguyên nhân duy nhất.

Trong khung phân tích của nghiên cứu, cách tiếp cận quản lý hình thành từ Luật Đầu tư công năm 2014 được mô tả bằng 4 trọng tâm có thể kiểm tra trực tiếp từ cấu trúc pháp luật: chương trình và dự án ĐTC; kế hoạch ĐTC; vốn ĐTC; và thẩm quyền, trình tự quyết định. Nghiên cứu gọi đây là “cách tiếp cận truyền thống” chỉ để phân biệt với cách tiếp cận quản trị bổ sung thêm kết quả đầu ra, rủi ro và vòng đời tài sản; thuật ngữ này không phải thuật ngữ pháp lý.

Luật Đầu tư công năm 2019 và Luật Đầu tư công năm 2024 tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp, trình tự, thủ tục và quản lý kế hoạch vốn (Quốc hội, 2019; 2024). Tuy nhiên, sự phát triển của kinh tế số, phương thức cung ứng dịch vụ và loại tài sản hình thành từ đầu tư đang đặt ra yêu cầu tiếp tục phát triển công cụ quản lý.

Trên cơ sở các nhóm vấn đề đã đối chiếu, nghiên cứu không kết luận rằng phạm vi pháp lý của ĐTC đã chuyển sang bao gồm mọi nguồn lực hoặc mọi chủ thể ngoài Nhà nước. Kết quả phân tích chỉ cho thấy yêu cầu quản trị các dự án ĐTC hiện nay phải xử lý nhiều loại tài sản, công nghệ, rủi ro và mối quan hệ pháp lý hơn so với cách mô tả chỉ dựa trên vốn và công trình. Mọi xác định về nguồn vốn, chủ thể và phạm vi ĐTC vẫn phải căn cứ Luật Đầu tư công và pháp luật có liên quan.

Thảo luận

Sự thay đổi về nhận thức và yêu cầu quản trị đầu tư công

Thuật ngữ “ĐTC hiện đại” trong nghiên cứu là nhãn phân tích do tác giả sử dụng, không phải thuật ngữ được Luật Đầu tư công định nghĩa. Thuật ngữ này chỉ một cách tiếp cận quản trị bổ sung cho kiểm soát đầu vào các tiêu chí về kết quả đầu tư, chi phí vòng đời, rủi ro và trách nhiệm giải trình. Việc sử dụng thuật ngữ này không làm thay đổi phạm vi, nguồn vốn hoặc chủ thể ĐTC theo pháp luật hiện hành.

Thứ nhất, về chủ thể, nghiên cứu phân biệt 3 vai trò pháp lý để tránh đồng nhất khái niệm: cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý; cơ quan, tổ chức được pháp luật giao thẩm quyền quyết định hoặc sử dụng vốn ĐTC; và nhà thầu, nhà cung cấp, doanh nghiệp hoặc chủ thể khác tham gia thực hiện theo hợp đồng hoặc khuôn khổ pháp luật tương ứng. Việc một chủ thể tham gia tạo ra sản phẩm phục vụ mục tiêu công không tự động làm cho nguồn lực của chủ thể đó trở thành vốn ĐTC.

Thứ hai, về nguồn lực và công cụ thực hiện, vốn thuộc phạm vi ĐTC phải được quản lý đúng pháp luật về ĐTC và ngân sách nhà nước. Đối với nguồn lực ngoài Nhà nước tham gia thực hiện mục tiêu phát triển, cần xác định rõ công cụ pháp lý, trách nhiệm, cơ chế phân chia rủi ro và nghĩa vụ tài chính; không đồng nhất mọi nguồn lực phục vụ mục tiêu công với vốn ĐTC.

Thứ ba, về sản phẩm và tài sản hình thành, dự án sử dụng vốn ĐTC có thể tạo ra cả tài sản hữu hình và sản phẩm, tài sản có thành phần số như phần mềm, cơ sở dữ liệu, nền tảng hoặc hệ thống thông tin. Đối với nhóm sau, vấn đề quản lý không kết thúc ở nghiệm thu ban đầu mà còn liên quan đến quyền sử dụng, bảo trì, cập nhật, an toàn thông tin, khả năng liên thông và chi phí vận hành. Nghiên cứu vì vậy tách riêng nhóm tài sản số để phân tích yêu cầu quản lý vòng đời.

Thứ tư, về phương thức quản lý, cần chuyển từ cách tiếp cận chỉ kiểm soát đầu vào sang kết hợp kiểm soát đầu vào với quản lý kết quả. Kiểm soát thẩm quyền, nguồn vốn, tiêu chuẩn, định mức, dự toán và thủ tục vẫn là yêu cầu cần thiết; đồng thời phải xác định đầu ra, chất lượng, mức độ sử dụng, chi phí vận hành và tác động sau đầu tư. Cách tiếp cận này phù hợp với xu hướng quản trị ĐTC theo chu trình và theo kết quả được phản ánh trong Khung Đánh giá Quản lý Đầu tư công của IMF (2022) và các nguyên tắc của OECD (2014).

Các nút thắt thể chế về đầu tư công cần tháo gỡ

Một là, khái niệm và phạm vi ĐTC cần được phân định rõ theo căn cứ pháp luật. Khi chủ thể, nguồn lực và phương thức thực hiện mục tiêu công ngày càng đa dạng, việc đồng nhất mọi hoạt động phục vụ lợi ích công với ĐTC có thể dẫn đến áp dụng sai phạm vi pháp luật. Cần phân biệt rõ ĐTC với mua sắm công, đặt hàng, giao nhiệm vụ, PPP và các công cụ khác; từ đó xác định đúng nguồn vốn, thẩm quyền, quy trình và trách nhiệm.

Hai là, quản lý vẫn cần tăng hàm lượng đánh giá kết quả. Các yêu cầu về vốn, phân bổ, thủ tục, nhóm dự án và thời gian thực hiện là cần thiết để kiểm soát nguồn lực công, nhưng chưa đủ để đánh giá hiệu quả cuối cùng. Cần bổ sung chỉ tiêu về đầu ra, chất lượng, mức độ sử dụng, chi phí vận hành và tác động kinh tế - xã hội sau đầu tư. Tuy nhiên, không nên chuyển cực đoan sang quản lý hoàn toàn theo đầu ra; mức độ kiểm soát đầu vào phải phù hợp với tính chất nguồn lực, quy mô và mức độ rủi ro.

Ba là, cơ chế quản lý đối với sản phẩm và tài sản số cần được rà soát theo từng khâu của vòng đời. Đối với phần mềm, cơ sở dữ liệu, nền tảng số và hệ thống thông tin hình thành từ nguồn lực công, các nội dung cần kiểm tra gồm: căn cứ xác lập quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng; tiêu chí nghiệm thu; trách nhiệm bảo trì, cập nhật và bảo đảm an toàn thông tin; điều kiện chia sẻ, liên thông và tái sử dụng; cùng chi phí vận hành sau đầu tư. Nghiên cứu không khẳng định pháp luật hiện hành hoàn toàn bỏ trống các nội dung này, mà xác định đây là nhóm vấn đề cần được đối chiếu đồng bộ giữa pháp luật ĐTC và pháp luật chuyên ngành.

Bốn là, quan hệ giữa ĐTC, ngân sách nhà nước và các nguồn lực khác cần được xử lý đồng bộ. ĐTC có quan hệ trực tiếp với lập kế hoạch tài chính - ngân sách, bố trí và điều chỉnh vốn, phân cấp nhiệm vụ chi, quản lý nghĩa vụ tài chính và tài sản hình thành từ đầu tư. Luật Ngân sách nhà nước số 89/2025/QH15 áp dụng từ năm ngân sách 2026 đặt ra yêu cầu rà soát sự tương thích giữa khuôn khổ ngân sách mới với pháp luật về ĐTC và các luật có liên quan (Quốc hội, 2025).

Năm là, phân cấp và đơn giản hóa thủ tục phải gắn với năng lực và trách nhiệm giải trình. Không phải mọi chương trình, dự án và nguồn lực đều có mức độ rủi ro giống nhau. Cơ chế quản lý cần phân loại theo quy mô, tính chất, nguồn vốn, mức độ phức tạp và tác động. Phân cấp chỉ phát huy hiệu quả khi đi kèm tiêu chuẩn dữ liệu, công khai thông tin, kiểm tra sau và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức và cá nhân.

Kết quả phân tích có 3 điểm giao với các tài liệu tham chiếu. Thứ nhất, việc xem xét ĐTC theo chu trình lập kế hoạch - phân bổ - thực hiện tương ứng với cấu trúc của Khung Đánh giá Quản lý Đầu tư công của IMF (2022). Thứ hai, yêu cầu xác định rõ trách nhiệm và phối hợp giữa các cấp, các chủ thể phù hợp với nhóm nguyên tắc về phối hợp và năng lực quản trị của OECD (2014). Thứ ba, việc tiếp tục nhận diện điểm nghẽn và ưu tiên cải cách nối tiếp hướng đánh giá đối với Việt Nam của WB (2018). Phần bổ sung của nghiên cứu nằm ở việc đặt các vấn đề này trong khuôn khổ pháp luật Việt Nam được cập nhật đến ngày 6/9/2026 và tách riêng 2 nhóm cần rà soát: quản lý vòng đời sản phẩm, tài sản số và sự tương thích giữa pháp luật ĐTC với pháp luật ngân sách nhà nước hiện hành.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ GIẢI PHÁP

Kết luận

Từ góc độ thể chế, mốc năm 2014 đánh dấu việc Việt Nam hình thành một đạo luật chuyên biệt về ĐTC; các Luật Đầu tư công năm 2019, 2024 và Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-VPQH năm 2026 tiếp tục điều chỉnh khuôn khổ này. Kết quả rà soát cho thấy pháp luật hiện hành quy định tương đối rõ các cấu phần về chương trình, dự án, kế hoạch, vốn, thẩm quyền và trình tự quản lý ĐTC; vì vậy, nghiên cứu không đặt vấn đề thay thế các cơ chế kiểm soát này mà tập trung vào những nội dung cần bổ sung hoặc phối hợp chặt hơn với pháp luật chuyên ngành.

Kết quả phân tích cũng cho thấy 3 nhóm vấn đề chưa thể xử lý chỉ bằng kiểm soát thủ tục đầu vào: đánh giá kết quả sau đầu tư; quản lý vòng đời sản phẩm, tài sản số; và sự tương thích giữa cơ chế ĐTC với khuôn khổ ngân sách nhà nước hiện hành. Vì vậy, hướng hoàn thiện được đề xuất là bổ sung các tiêu chí quản lý kết quả và rủi ro vào các khâu phù hợp của chu trình ĐTC, đồng thời rà soát giao diện giữa Luật Đầu tư công với pháp luật ngân sách và pháp luật chuyên ngành.

Do đó, “ĐTC hiện đại” trong nghiên cứu được kết luận là một cách tiếp cận quản trị bổ sung, không phải đề xuất mở rộng khái niệm pháp lý về ĐTC. Nội dung bổ sung gồm 3 yêu cầu cụ thể: gắn kiểm soát đầu vào với tiêu chí kết quả; phân loại mức độ kiểm soát theo đặc điểm và rủi ro của đối tượng; và quản lý đầy đủ vòng đời của sản phẩm, tài sản hình thành từ vốn ĐTC, đặc biệt đối với sản phẩm số.

Khuyến nghị giải pháp

Một là, rà soát và làm rõ tiêu chí phân định phạm vi ĐTC. Nội dung rà soát cần tập trung vào ranh giới giữa ĐTC với mua sắm công, đặt hàng, giao nhiệm vụ, PPP và các công cụ khác; đối với mỗi trường hợp phải xác định được nguồn vốn, thẩm quyền quyết định, văn bản điều chỉnh và trách nhiệm giải trình tương ứng.

Hai là, thiết kế mức độ kiểm soát theo đặc điểm và rủi ro của chương trình, dự án. Việc phân loại nên dựa trên các tiêu chí có thể kiểm tra như nguồn vốn, quy mô, mức độ phức tạp kỹ thuật, loại tài sản hình thành, nghĩa vụ tài chính và rủi ro vận hành; trên cơ sở đó xác định mức độ thẩm định, giám sát và kiểm tra sau tương ứng.

Ba là, bổ sung tiêu chí kết quả ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Hồ sơ đề xuất và quyết định đầu tư cần xác định, trong phạm vi pháp luật cho phép, các chỉ tiêu có thể đo lường về sản phẩm đầu ra, chất lượng, công suất hoặc mức độ phục vụ, chi phí vận hành dự kiến và thời điểm đánh giá sau đầu tư; các chỉ tiêu này phải gắn trực tiếp với mục tiêu đã được phê duyệt.

Bốn là, rà soát giao diện pháp lý đối với sản phẩm và tài sản số hình thành từ vốn ĐTC. Việc rà soát cần đối chiếu đồng thời pháp luật ĐTC với pháp luật về ngân sách, tài sản công, công nghệ thông tin, dữ liệu, sở hữu trí tuệ và an toàn thông tin để xác định rõ căn cứ về quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng, nghiệm thu, bảo trì, cập nhật, liên thông, tái sử dụng và chi phí vòng đời; không giả định rằng các nội dung này hiện hoàn toàn chưa được điều chỉnh.

Năm là, rà soát sự tương thích giữa pháp luật ĐTC với pháp luật ngân sách nhà nước hiện hành. Căn cứ đối chiếu tại thời điểm nghiên cứu là Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-VPQH ngày 5/2/2026 về Luật Đầu tư công và Văn bản hợp nhất số 89/VBHN-VPQH ngày 27/3/2026 về Luật Ngân sách nhà nước; trọng tâm rà soát gồm lập kế hoạch tài chính - ngân sách, bố trí và điều chỉnh vốn, phân cấp nhiệm vụ chi, nghĩa vụ tài chính phát sinh và quản lý tài sản hình thành từ đầu tư.

Sáu là, gắn phân cấp với điều kiện thực hiện và cơ chế kiểm tra sau. Khi phân cấp thẩm quyền, cần xác định đồng thời yêu cầu tối thiểu về năng lực chuyên môn, dữ liệu phục vụ quyết định, chế độ báo cáo, công khai thông tin, phạm vi kiểm tra sau và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện thẩm quyền được phân cấp.

Bảy là, chuẩn hóa dữ liệu phục vụ đánh giá sau đầu tư. Tập dữ liệu tối thiểu cần cho phép đối chiếu giữa quyết định đầu tư và kết quả thực hiện, gồm tổng mức đầu tư, điều chỉnh vốn, tiến độ, giải ngân, sản phẩm đầu ra, tình trạng vận hành, chi phí vận hành và các thay đổi chính của tài sản sau đầu tư; từ đó tạo căn cứ cho kiểm tra, so sánh và trách nhiệm giải trình.

Tài liệu tham khảo:

1. Budget Bureau of Thailand (2026). Budget documents: Annual Budget Expenditure Acts, current-investment expenditure classifications and investment expenditure documents. https://www.bb.go.th/official.php

2. International Monetary Fund - IMF (2022). PIMA Handbook: Public Investment Management Assessment (1st ed.). International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781513571829.071

3. Ministry of Economy and Finance of Cambodia (2019). Public Investment Management System Reform Strategy 2019-2025. Phnom Penh, Cambodia.

4. Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD (2014). Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government (OECD/LEGAL/0402).

5. Quốc hội (2014). Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13.

6. Quốc hội (2019). Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14.

7. Quốc hội (2024). Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15.

8. Quốc hội (2025). Luật Ngân sách nhà nước số 89/2025/QH15.

9. Văn phòng Quốc hội (2026a). Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-VPQH ngày 05/02/2026, Luật Đầu tư công.

10. Văn phòng Quốc hội (2026b). Văn bản hợp nhất số 89/VBHN-VPQH ngày 27/03/2026, Luật Ngân sách nhà nước.

11. World Bank - WB (2011). Lao PDR: Public Expenditure Review (Report No. 63200-LA).

12. World Bank - WB (2018). Public Investment Management in Vietnam: Assessment and Reform Priorities for Overcoming the Bottlenecks (Report No. 117077).