​​​​​​​Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa trong bối cảnh chuyển đổi số

ThS. Phan Thị Hồng Phú

NCS Trường Đại học Thủy lợi; Email: [email protected]

PGS, TS. Đỗ Văn Quang

TS. Bùi Anh Tú

Email: [email protected]

Trường Đại học Thủy lợi

Tóm tắt

Chuyển đổi số làm thay đổi cả đối tượng lẫn phương thức quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa. Tuy vậy, phần lớn nghiên cứu vẫn đo vai trò của Nhà nước bằng một biến chung, nên chưa chỉ ra được khâu quản lý nào có liên hệ với hành vi của doanh nghiệp. Nghiên cứu này hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề này bằng 3 phương pháp: tổng quan tài liệu có cấu trúc, phân tích văn bản chính sách giai đoạn 2017-2026 và so sánh kinh nghiệm của Liên minh châu Âu, Hàn Quốc, Nhật Bản, Singapore, từ đó xác định một khung phân tích gồm 5 nội dung quản lý: hoạch định và thể chế hóa chính sách; tổ chức thực thi và hỗ trợ; bảo đảm tính phù hợp; bảo đảm khả năng tiếp cận; kiểm tra, giám sát và đánh giá, kèm bộ tiêu chí đánh giá tương ứng. Áp dụng khung vào thực tiễn Việt Nam cho thấy, hệ thống chính sách đã khá đầy đủ nhưng còn 3 điểm nghẽn: kế hoạch cấp tỉnh chưa đủ yếu tố để định hướng; chính sách chưa phân tầng theo mức sẵn sàng số; vòng phản hồi giám sát chưa khép kín. Cả 3 cùng bắt nguồn từ việc bộ máy quản lý số hóa nhanh hơn doanh nghiệp.

Từ khóa: Chuyển đổi số, doanh nghiệp nhỏ và vừa, khung phân tích chính sách, quản lý nhà nước, sẵn sàng chuyển đổi số

Abstract

Digital transformation is changing both the focus and the methods of government regulation of small and medium-sized enterprises. However, most existing studies measure the role of government using a single aggregate variable, making it difficult to identify which aspects of public administration are associated with firm behavior. This study systematizes the theoretical and practical foundations of the subject using three methods: a structured literature review, an analysis of policy documents issued between 2017 and 2026, and a comparative examination of experiences in the European Union, South Korea, Japan, and Singapore. Based on these analyses, the study develops an analytical framework comprising five dimensions of public administration: policy formulation and institutionalization; implementation and support; policy appropriateness; accessibility; and inspection, monitoring, and evaluation. Corresponding assessment criteria are also proposed for each dimension. Applying this framework to Viet Nam reveals that, although the policy system is relatively comprehensive, three major bottlenecks remain: provincial plans lack sufficient elements to provide clear strategic direction; policies are not differentiated according to firms’ levels of digital readiness; and the monitoring and feedback loop remains incomplete. These constraints appear to share an underlying cause: the digitalization of the public administration system is progressing faster than that of enterprises.

Keywords: Digital transformation, small and medium-sized enterprises, policy analysis framework, public administration, digital readiness

GIỚI THIỆU

Doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) chiếm gần 98% tổng số doanh nghiệp cả nước, nhưng chỉ nắm khoảng 16,6 triệu tỷ đồng nguồn vốn, chưa đến 30% tổng nguồn vốn sản xuất, kinh doanh; dư nợ tín dụng dành cho DNNVV năm 2024 cũng chỉ chiếm gần 17,6% dư nợ của nền kinh tế (Nguyễn Quốc Hùng, 2025). Chênh lệch giữa tỷ trọng về số lượng và tỷ trọng về nguồn lực cho thấy khả năng chịu rủi ro khi đầu tư của khu vực này thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp lớn. Với công nghệ mà lợi ích khó tính trước, chỉ một khoản lỗ nhỏ cũng đủ khiến doanh nghiệp dừng lại.

Chuyển đổi số (CĐS) làm hạn chế này lộ rõ hơn, vì với DNNVV, CĐS không dừng ở việc mua phần mềm mà kéo theo thay đổi về quy trình, dữ liệu và cách tạo ra giá trị (Verhoef và cộng sự, 2021; Vial, 2019). Khảo sát 1.000 doanh nghiệp trong Báo cáo thường niên CĐS doanh nghiệp 2022 cho thấy 48,8% doanh nghiệp đã từng sử dụng một giải pháp CĐS, nhưng chỉ 6,2% đã xác định được mục tiêu CĐS và 2,2% làm chủ được công nghệ, phần mềm quản lý (Bộ Kế hoạch và Đầu tư & USAID LinkSME, 2023). Nhiều doanh nghiệp biết mình cần chuyển đổi nhưng chưa xác định được nên bắt đầu từ đâu và đầu tư đến mức nào.

CĐS đồng thời làm thay đổi chính hoạt động quản lý nhà nước (QLNN), khi đăng ký kinh doanh, thuế, dịch vụ công và thanh tra, kiểm tra đều dần chuyển lên môi trường số. Đây cũng là chỗ nghiên cứu hiện có còn bỏ ngỏ. Trong các mô hình định lượng, vai trò của nhà nước thường được đo bằng một biến chung như “hỗ trợ của chính phủ” hay “môi trường thể chế”. Cách đo này thuận tiện, nhưng không cho biết khâu nào của QLNN có liên hệ với hành vi doanh nghiệp, nên cũng không chỉ ra được cần cải thiện khâu nào.

Nghiên cứu có 3 mục tiêu: làm rõ nội hàm của QLNN đối với DNNVV trong bối cảnh CĐS và cơ chế qua đó QLNN ảnh hưởng đến doanh nghiệp; đề xuất khung phân tích gồm 5 nội dung quản lý cùng bộ tiêu chí đánh giá tương ứng; đối chiếu khung với kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam để nhận diện điểm nghẽn. Điểm mới của nghiên cứu là tách QLNN thành 5 cấu phần, mỗi cấu phần ảnh hưởng đến doanh nghiệp theo một cơ chế riêng, thay cho cách dùng một biến hỗ trợ chung.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Doanh nghiệp nhỏ và vừa và chuyển đổi số

Ở Việt Nam, DNNVV được xác định theo Luật Hỗ trợ DNNVV số 04/2017/QH14 (Quốc hội, 2017) và Điều 5 Nghị định số 80/2021/NĐ-CP (Chính phủ, 2021). Một doanh nghiệp được xếp vào nhóm siêu nhỏ, nhỏ hoặc vừa khi số lao động tham gia bảo hiểm xã hội bình quân năm không vượt ngưỡng quy định, đồng thời tổng doanh thu hoặc tổng nguồn vốn không vượt ngưỡng tương ứng. Đây là căn cứ pháp lý để xác định DNNVV, vừa với tư cách đối tượng của QLNN, vừa với tư cách đối tượng thụ hưởng chính sách hỗ trợ.

Ba đặc điểm của nhóm doanh nghiệp này có ý nghĩa trực tiếp với thiết kế chính sách. Chi phí tuân thủ và chi phí đầu tư công nghệ chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn lực của DNNVV, nên cùng một yêu cầu quản lý có thể chỉ là gánh nặng nhỏ với doanh nghiệp lớn nhưng là gánh nặng đáng kể với doanh nghiệp nhỏ. Khả năng tiếp cận thông tin, vốn, tư vấn và công nghệ không đồng đều giữa các doanh nghiệp, nên chính sách cần được thiết kế theo mức sẵn sàng của từng nhóm. DNNVV linh hoạt và phản ứng nhanh, nhưng cũng vì vậy mà kết quả chính sách phụ thuộc nhiều vào chất lượng hướng dẫn và mức độ đơn giản của thủ tục.

Cũng cần phân biệt 3 khái niệm dễ bị dùng lẫn. Số hóa là chuyển thông tin từ dạng giấy, dạng tương tự sang dạng số; ứng dụng số là dùng công nghệ số để cải tiến từng quy trình sẵn có (Verhoef và cộng sự, 2021). CĐS rộng hơn, bao gồm thay đổi có tính hệ thống về cách doanh nghiệp tạo ra giá trị, tổ chức hoạt động và quản trị dữ liệu (Matt và cộng sự, 2015; Vial, 2019). Nghiên cứu sử dụng khái niệm sự sẵn sàng thực hiện CĐS, tức mức độ doanh nghiệp đã có nhận thức, cam kết và khả năng huy động nguồn lực để bắt đầu CĐS. Khái niệm này khác với mức độ trưởng thành số: một doanh nghiệp đã dùng vài công cụ số chưa chắc đã sẵn sàng cho một thay đổi có tính hệ thống.

Bốn nền tảng lý thuyết và cơ chế ảnh hưởng của quản lý nhà nước

Trong nghiên cứu này, QLNN đối với DNNVV được hiểu là hoạt động có tổ chức của nhà nước nhằm định hướng, tạo lập khuôn khổ thể chế, tổ chức thực thi, cung cấp dịch vụ công, hỗ trợ và kiểm tra, để DNNVV hoạt động đúng pháp luật và nâng cao năng lực (Đỗ Hoàng Toàn & Mai Văn Bưu, 2005; Phan Huy Đường, 2017). Trong bối cảnh CĐS, phạm vi quản lý mở rộng thêm sang dữ liệu, nền tảng số, giao dịch điện tử và an toàn thông tin. Bốn nền tảng lý thuyết dưới đây giải thích vì sao nhà nước cần can thiệp và sự can thiệp đó ảnh hưởng đến quyết định CĐS của doanh nghiệp theo cơ chế nào.

Lý thuyết thể chế cho rằng hành vi của tổ chức không chỉ là kết quả của tính toán kinh tế bên trong, mà còn chịu chi phối bởi hệ thống quy tắc, chuẩn mực và kỳ vọng của môi trường hoạt động (DiMaggio và Powell, 1983; Scott, 2014). Với DNNVV, các quy định, tiêu chí hỗ trợ và cách thực thi của nhà nước quyết định môi trường kinh doanh ổn định và dễ dự đoán đến đâu, cũng như doanh nghiệp phải tốn bao nhiêu chi phí để tìm hiểu thông tin trước khi quyết định bỏ vốn.

Khung Công nghệ - Tổ chức - Môi trường (TOE) của Tornatzky và Fleischer (1990) giải thích quyết định áp dụng đổi mới công nghệ của doanh nghiệp bằng ba nhóm yếu tố: công nghệ, tổ chức và môi trường bên ngoài. QLNN thuộc nhóm môi trường. Vì nhóm này tương tác với hai nhóm còn lại, cùng một chính sách có thể tạo ra kết quả khác nhau ở những doanh nghiệp khác nhau về năng lực tổ chức, nguồn lực và điều kiện công nghệ.

Lý thuyết thất bại thị trường và thất bại hệ thống trả lời câu hỏi vì sao nhà nước cần can thiệp. Thông tin bất đối xứng khiến doanh nghiệp tốn nhiều chi phí hơn để chọn được công nghệ phù hợp. Hạ tầng, dữ liệu, tiêu chuẩn và đào tạo mang tính chất hàng hóa công, nên nếu để thị trường tự cung cấp thì lượng cung ứng sẽ thấp hơn mức xã hội cần. Thất bại phối hợp làm suy yếu liên kết giữa doanh nghiệp, tổ chức tư vấn và cơ quan quản lý (Edler và Fagerberg, 2017). Tuy vậy, có lý do để can thiệp chưa có nghĩa là can thiệp sẽ hiệu quả. Wu và cộng sự (2015) chỉ ra rằng, năng lực vận hành, tức khả năng huy động và tổ chức nguồn lực để thực thi chính sách, là một thành phần riêng của năng lực chính sách; chính sách đúng chưa đủ nếu bộ máy thiếu năng lực này.

Lý thuyết quản trị đa cấp (Hooghe và Marks, 2003) và Lý thuyết hệ thống đổi mới sáng tạo vùng (Cooke và cộng sự, 1997) bổ sung góc nhìn theo không gian. Doanh nghiệp không phản ứng với từng văn bản riêng lẻ, mà với kết quả chung của việc thực thi ở nhiều cấp, từ trung ương đến địa phương. Việc doanh nghiệp có tiếp cận được chuyên gia và giải pháp hay không còn phụ thuộc vào chất lượng mạng lưới tổ chức trung gian trong vùng.

Kết hợp 4 nền tảng trên, cơ chế ảnh hưởng của QLNN có thể tóm tắt như sau: quy tắc và điều kiện hỗ trợ do nhà nước tạo ra làm thay đổi mức độ bất định, chi phí và khả năng tiếp cận nguồn lực mà DNNVV phải đối mặt; 3 yếu tố này đến lượt mình ảnh hưởng đến mức độ doanh nghiệp sẵn sàng dành nguồn lực cho CĐS.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu sử dụng thiết kế nghiên cứu định tính dựa trên dữ liệu thứ cấp, kết hợp 3 phương pháp. Khung phân tích rút ra từ tổng quan tài liệu được dùng làm công cụ cho 2 phương pháp còn lại.

Tổng quan tài liệu có cấu trúc được dùng để xây dựng khung phân tích. Đây là dạng tổng quan tích hợp, nhằm kết nối các nền tảng lý thuyết để hình thành một khung phân tích mới, thay vì đo lường quy mô bằng chứng thực nghiệm (Snyder, 2019). Tài liệu được tổ chức quanh 3 câu hỏi: CĐS và sự sẵn sàng CĐS của DNNVV được hiểu như thế nào; vì sao và qua cơ chế nào nhà nước can thiệp; QLNN đối với DNNVV gồm những nội dung gì và được đánh giá theo tiêu chí nào. Một nhóm tài liệu là các công trình nền tảng về Lý thuyết thể chế, Khung TOE, thất bại thị trường và thất bại hệ thống, quản trị đa cấp và hệ thống đổi mới sáng tạo vùng. Nhóm còn lại là các nghiên cứu tổng quan và thực nghiệm về CĐS của doanh nghiệp, trong đó có nghiên cứu về DNNVV Việt Nam.

Phân tích văn bản (Bowen, 2009) được dùng để đối chiếu khung với thực tiễn Việt Nam. Bộ văn bản gồm 2 tầng. Tầng trung ương gồm luật, nghị quyết, nghị định và quyết định ban hành trong giai đoạn 2017-2026, từ Luật Hỗ trợ DNNVV đến Đề án chuyển đổi số các DNNVV giai đoạn 2026-2030. Tầng địa phương gồm nghị quyết của HĐND và kế hoạch của UBND cấp tỉnh về hỗ trợ DNNVV chuyển đổi số. Mỗi văn bản được đọc theo 5 nội dung của khung và các biểu hiện quan sát được ở Bảng 1, với 4 câu hỏi: mục tiêu có được lượng hóa và theo dõi được không; kinh phí và cơ quan đầu mối có được xác định không; điều kiện thụ hưởng có phân biệt theo quy mô, ngành hay mức sẵn sàng số không; kết quả thực hiện được báo cáo và đánh giá như thế nào. Số liệu thống kê chính thức và kết quả các cuộc khảo sát doanh nghiệp đã công bố được dùng để mô tả đối tượng thực tế của chính sách.

Kinh nghiệm quốc tế được phân tích theo lối so sánh có cấu trúc và tập trung (George và Bennett, 2005), nghĩa là cùng một bộ câu hỏi rút ra từ 5 nội dung của khung được đặt ra cho từng trường hợp. Bốn trường hợp được chọn vì đại diện cho 4 cách tổ chức hỗ trợ khác nhau: Liên minh châu Âu với mạng lưới đầu mối đổi mới số cấp vùng; Hàn Quốc với cơ quan chuyên trách hỗ trợ DNNVV; Nhật Bản với hệ thống tổ chức trung gian và tư vấn viên được công nhận; Singapore với lộ trình số theo ngành và danh mục giải pháp được thẩm định trước. Dữ liệu là tài liệu chính thức do cơ quan quản lý từng chương trình công bố.

KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

Chuyển đổi số làm thay đổi quản lý nhà nước theo 2 chiều

Kết quả đầu tiên là tách bạch 2 chiều thay đổi mà các nghiên cứu thường gộp làm một. Chiều thứ nhất là thay đổi ở đối tượng quản lý. Hoạt động kinh doanh ngày càng dựa vào dữ liệu và nền tảng số, giao dịch có thể vượt ra ngoài địa giới hành chính, tài sản vô hình trở thành nguồn lực quan trọng, kéo theo những rủi ro mới về bảo mật và sự phụ thuộc vào nền tảng. Vì vậy, việc xác định ai là đối tượng quản lý, họ có nghĩa vụ tuân thủ gì và cần hỗ trợ gì trở nên phức tạp hơn.

Chiều thứ hai là thay đổi ở phương thức quản lý. Nhờ dịch vụ công trực tuyến, cơ sở dữ liệu dùng chung, định danh số và dữ liệu giao dịch, cơ quan quản lý có thể chuyển dần từ quản lý dựa trên hồ sơ sang quản lý dựa trên dữ liệu, từ tiền kiểm sang hậu kiểm, từ hỗ trợ đồng loạt sang hỗ trợ theo từng nhóm đối tượng, và từ theo dõi đầu vào sang đánh giá kết quả.

Tách bạch 2 chiều này giúp chẩn đoán vấn đề. Nếu cơ quan quản lý đẩy mạnh chiều thứ hai (số hóa cách quản lý) mà chưa quan tâm đúng mức đến chiều thứ nhất (giúp doanh nghiệp thích ứng), bộ máy sẽ số hóa nhanh hơn doanh nghiệp. Khi đó, chính việc chuyển kênh hỗ trợ lên môi trường trực tuyến lại dựng thêm rào cản cho những doanh nghiệp yếu nhất về năng lực số, vốn là nhóm cần hỗ trợ nhiều nhất. Có thể gọi hiện tượng này là loại trừ số trong tiếp cận chính sách công.

Kinh nghiệm quốc tế

Kinh nghiệm của Liên minh châu Âu, Hàn Quốc, Nhật Bản và Singapore cho thấy chính sách hỗ trợ DNNVV chuyển đổi số hiếm khi dựa vào một công cụ duy nhất. Các mô hình thường kết hợp chẩn đoán nhu cầu, đầu mối hỗ trợ, mạng lưới tư vấn và nhà cung cấp giải pháp, công cụ tài chính chia sẻ rủi ro, tiêu chuẩn và hạ tầng dùng chung, cùng cơ chế theo dõi kết quả (Bảng).

Bảng: Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý và hỗ trợ doanh doanh nghiệp nhỏ và vừa chuyển đổi số

Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ European Commission (2025), Korea SMEs and Startups Agency (n.d.), Small and Medium Enterprise Agency (2018) và Infocomm Media Development Authority (2022)

Điểm chung quan trọng nhất không nằm ở quy mô ngân sách, mà ở cách tổ chức dịch vụ theo hành trình của doanh nghiệp: từ nhận thức và chẩn đoán, đến thử nghiệm, đầu tư và nâng cấp. Mô hình Singapore còn xử lý được một rào cản mà các chương trình phổ biến thông tin không chạm tới, đó là rủi ro chọn sai giải pháp. Khi cơ quan quản lý thẩm định trước và công bố danh mục giải pháp theo từng ngành, doanh nghiệp không phải tự đánh giá năng lực của nhà cung cấp.

Từ 4 trường hợp trên có thể rút ra 5 bài học, tương ứng với 5 nội dung của khung phân tích: hoạch định cần có mục tiêu theo dõi được và đầu mối rõ ràng; thực thi cần chuyển từ phổ biến chính sách sang cung cấp dịch vụ hỗ trợ có lộ trình; chính sách phải phân tầng theo quy mô, ngành và mức sẵn sàng; cách tổ chức cung ứng cần giảm chi phí để doanh nghiệp tiếp cận được hỗ trợ chuyên sâu; giám sát phải dùng dữ liệu để điều chỉnh chính sách, thay vì chỉ đếm số hoạt động đã triển khai.

Cần lưu ý khi vận dụng: 4 mô hình này đều được thiết kế ở cấp trung ương (cấp quốc gia, hoặc cấp khu vực) và vận hành trong những thể chế khác Việt Nam. Vì vậy, điều có thể học hỏi là logic thiết kế công cụ, chứ không phải bản thân cơ cấu tổ chức.

THỰC TIỄN TẠI VIỆT NAM

Khung chính sách đã hình thành tương đối đầy đủ

Hệ thống văn bản vận hành theo một thứ bậc rõ ràng. Ở tầng luật, Luật Hỗ trợ DNNVV năm 2017 xác lập các nguyên tắc hỗ trợ, các nội dung hỗ trợ chung và nội dung hỗ trợ riêng cho DNNVV chuyển đổi từ hộ kinh doanh, DNNVV khởi nghiệp sáng tạo, DNNVV tham gia cụm liên kết ngành và chuỗi giá trị (Quốc hội, 2017); Nghị định số 80/2021/NĐ-CP quy định chi tiết điều kiện, mức và trình tự hỗ trợ (Chính phủ, 2021). Ở tầng chủ trương, Nghị quyết số 57-NQ/TW và Nghị quyết số 68-NQ/TW (Bộ Chính trị, 2024, 2025) xác định CĐS và kinh tế tư nhân là những đột phá; 2 nghị quyết này lần lượt được thể chế hóa bằng Nghị quyết số 193/2025/QH15 và Nghị quyết số 198/2025/QH15 (Quốc hội, 2025a, 2025b). Riêng với DNNVV, Quyết định số 433/QĐ-TTg ngày 16/3/2026 phê duyệt Đề án chuyển đổi số các DNNVV giai đoạn 2026-2030, đặt mục tiêu đến năm 2030 hỗ trợ ít nhất 500.000 DNNVV (Thủ tướng Chính phủ, 2026).

Kết quả bước đầu đã thấy rõ. Năm 2025, số doanh nghiệp gia nhập thị trường đạt 297.500, tăng 27,4% so với năm trước và gấp 1,3 lần số doanh nghiệp rút lui; đến đầu năm 2026, số doanh nghiệp đang hoạt động đã vượt mốc một triệu. Dù vậy, bình quân mỗi tháng vẫn có 18.900 doanh nghiệp rút lui khỏi thị trường (Cục Thống kê, 2026). Doanh nghiệp mới cũng chủ yếu có quy mô nhỏ và hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ: năm 2024, 92,5% doanh nghiệp thành lập mới có vốn đăng ký không quá 10 tỷ đồng (Duy Anh, 2025) và 75,6% thuộc khu vực dịch vụ (Cục Thống kê, 2025). Như vậy, đối tượng thực tế của chính sách hỗ trợ phần lớn là doanh nghiệp siêu nhỏ và nhỏ trong thương mại, dịch vụ, tức nhóm có nhu cầu CĐS khác hẳn doanh nghiệp sản xuất.

Ba điểm nghẽn khi đối chiếu với khung 5 nội dung

Áp dụng khung phân tích vào thực tiễn cho thấy, vấn đề không nằm ở số lượng chính sách, mà ở 3 khâu cụ thể.

Khâu hoạch định: kế hoạch chưa đủ yếu tố để định hướng. Một kế hoạch cấp tỉnh chỉ thực sự có tác dụng định hướng khi có mục tiêu đo được bằng chỉ tiêu kết quả, có kinh phí bố trí cụ thể và có cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm về đầu ra. Rà soát văn bản địa phương cho thấy mục tiêu chủ yếu được đặt dưới dạng số doanh nghiệp được hỗ trợ hoặc số hoạt động sẽ triển khai, chưa gắn với chỉ tiêu kết quả như tốc độ tăng số doanh nghiệp đang hoạt động hay tỷ lệ hộ kinh doanh chuyển đổi thành doanh nghiệp. Thiếu kinh phí, kế hoạch chỉ còn là một tuyên bố định hướng; thiếu đầu mối, nhiều cơ quan cùng tham gia nhưng không cơ quan nào chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra.

Khâu phù hợp: chính sách chưa phân tầng theo mức sẵn sàng số. Bộ chỉ số đánh giá mức độ CĐS doanh nghiệp ban hành kèm Quyết định số 2158/QĐ-BTTTT đã cung cấp một công cụ chuẩn để phân tầng (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023). Nhưng công cụ này chỉ phát huy tác dụng khi kết quả tự đánh giá của từng doanh nghiệp được tập hợp thành dữ liệu phục vụ quản lý. Khi chưa có dữ liệu đó, các địa phương vẫn phân tầng theo quy mô hoặc loại hình doanh nghiệp. Chẳng hạn như TP. Hồ Chí Minh hỗ trợ 50% chi phí tư vấn CĐS, tối đa 70 triệu đồng/năm với doanh nghiệp nhỏ và 170 triệu đồng/năm với doanh nghiệp vừa, nhưng chỉ áp dụng cho DNNVV là doanh nghiệp khoa học và công nghệ, doanh nghiệp công nghệ cao hoặc doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo (HĐND TP. Hồ Chí Minh, 2026). Đồng Nai hỗ trợ tối đa 50% chi phí thuê, mua giải pháp số, với mức trần 20, 50 và 100 triệu đồng/năm lần lượt cho doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa, tương ứng với mức trần tại Nghị định số 80/2021/NĐ-CP (UBND tỉnh Đồng Nai, 2026). Cả 2 cách làm đều chưa căn cứ vào mức sẵn sàng số của doanh nghiệp, trong khi đối tượng và mức hỗ trợ lại khác nhau giữa 2 địa bàn, khiến doanh nghiệp hoạt động ở cả 2 nơi phải tốn thêm chi phí tìm hiểu.

Khâu giám sát: thiếu dữ liệu nên vòng phản hồi chưa khép kín. Chưa có cơ chế theo dõi thống nhất doanh nghiệp nào đã và chưa tiếp cận được hỗ trợ; dữ liệu đăng ký kinh doanh, dữ liệu thuế và dữ liệu của các chương trình hỗ trợ chưa liên thông với nhau. Dự toán và quyết toán kinh phí hỗ trợ DNNVV cũng chưa được công bố riêng, nên không tính được tỷ lệ giải ngân. Hạn chế về dữ liệu này cùng lúc cản trở hai việc: thiết kế chính sách phân tầng và chuyển sang thanh tra, kiểm tra theo mức độ rủi ro như Nghị quyết số 198/2025/QH15 yêu cầu (Quốc hội, 2025b).

Ba điểm nghẽn trên có chung một gốc: cả 3 đều thuộc chiều thứ nhất, tức chiều giúp đối tượng quản lý thích ứng, trong khi chiều thứ hai (số hóa phương thức quản lý) đã được triển khai khá mạnh. Chính độ vênh giữa 2 chiều này tạo ra nguy cơ loại trừ số.

KẾT LUẬN

So với các nghiên cứu trước, khung phân tích này có 3 điểm khác biệt. Trước hết là cách thể hiện vai trò của nhà nước. Nhiều nghiên cứu dùng một biến chung kiểu “hỗ trợ của chính phủ” (Chử Bá Quyết, 2021; Eller và cộng sự, 2020); cách làm này cho biết nhà nước có vai trò, nhưng không cho biết cần cải thiện khâu nào. Khi tách thành 5 nội dung, kết luận có thể cụ thể hơn, chẳng hạn: khâu bảo đảm tính phù hợp đang yếu vì thiếu dữ liệu để phân tầng doanh nghiệp.

Khác biệt thứ hai là coi khả năng tiếp cận là một nội dung quản lý độc lập, thay vì một đặc điểm của doanh nghiệp. Cách nhìn thông thường cho rằng doanh nghiệp không nhận được hỗ trợ là do thiếu chủ động tìm hiểu. Lập luận của nghiên cứu này đặt trách nhiệm theo chiều ngược lại, vì cả 4 loại rào cản đã nêu đều có thể tháo gỡ bằng công cụ chính sách (Barca và cộng sự, 2012; OECD, 2021).

Khác biệt thứ ba là gắn mỗi tiêu chí đánh giá với loại bằng chứng tương ứng, qua đó buộc phải phân biệt rõ hiệu lực với hiệu quả, 2 khái niệm vốn hay bị dùng lẫn.

Tuy nhiên, khung này cũng có giới hạn. Vì tổ chức QLNN theo chu trình quản lý, khung phù hợp để chẩn đoán điểm nghẽn nằm ở khâu nào, nhưng chưa cho biết khâu nào ảnh hưởng mạnh hơn. Muốn trả lời câu hỏi đó cần kiểm định định lượng trên dữ liệu khảo sát doanh nghiệp, với lưu ý rằng thiết kế khảo sát cắt ngang chỉ cho phép kết luận về mối quan hệ, chưa đủ để khẳng định quan hệ nhân quả.

Tài liệu tham khảo:

1. Barca, F., McCann, P., & Rodríguez-Pose, A. (2012). The case for regional development intervention: Place-based versus place-neutral approaches. Journal of Regional Science, 52(1), 134-152. https://doi.org/10.1111/j.1467-9787.2011.00756.x

2. Bowen, G. A. (2009). Document analysis as a qualitative research method. Qualitative Research Journal, 9(2), 27-40. https://doi.org/10.3316/QRJ0902027

3. Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.

4. Bộ Chính trị (2025). Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 4/5/2025 về phát triển kinh tế tư nhân.

5. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, & USAID LinkSME (2023). Báo cáo thường niên chuyển đổi số doanh nghiệp 2022: Mức độ sẵn sàng chuyển đổi số của doanh nghiệp Việt Nam.

6. Bộ Thông tin và Truyền thông (2023). Quyết định số 2158/QĐ-BTTTT ngày 7/11/2023 phê duyệt Đề án xác định Chỉ số đánh giá mức độ chuyển đổi số doanh nghiệp và hỗ trợ thúc đẩy doanh nghiệp chuyển đổi số.

7. Chính phủ (2021). Nghị định số 80/2021/NĐ-CP ngày 26/8/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa.

8. Chử Bá Quyết (2021). Nghiên cứu khám phá các nhân tố ảnh hưởng đến chuyển đổi số thành công của doanh nghiệp ở Việt Nam. Tạp chí Khoa học và Đào tạo Ngân hàng, (233), 57-70.

9. Cooke, P., Gomez Uranga, M., & Etxebarria, G. (1997). Regional innovation systems: Institutional and organisational dimensions. Research Policy, 26(4-5), 475-491. https://doi.org/10.1016/S0048-7333(97)00025-5

10. Cục Thống kê (2025). Sách trắng doanh nghiệp Việt Nam năm 2025. https://www.nso.gov.vn/default/2025/11/sach-trang-doanh-nghiep-viet-nam-nam-2025/

11. Cục Thống kê (2026). Bức tranh phát triển doanh nghiệp Việt Nam năm 2025. https://www.nso.gov.vn/du-lieu-va-so-lieu-thong-ke/2026/01/buc-tranh-phat-trien-doanh-nghiep-viet-nam-nam-2025/

12. DiMaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147-160. https://doi.org/10.2307/2095101

13. Duy Anh (2025). Gần 8.900 doanh nghiệp quay trở lại hoạt động trong tháng 12/2024. Luật sư Việt Nam. https://lsvn.vn/gan-8-900-doanh-nghiep-quay-tro-lai-hoat-dong-trong-thang-12-2024-a152371.html

14. Đỗ Hoàng Toàn, & Mai Văn Bưu (2005). Giáo trình Quản lý nhà nước về kinh tế. Nxb Lao động - Xã hội.

15. Edler, J., & Fagerberg, J. (2017). Innovation policy: What, why, and how. Oxford Review of Economic Policy, 33(1), 2-23. https://doi.org/10.1093/oxrep/grx001

16. Eller, R., Alford, P., Kallmünzer, A., & Peters, M. (2020). Antecedents, consequences, and challenges of small and medium-sized enterprise digitalization. Journal of Business Research, 112, 119-127. https://doi.org/10.1016/j.jbusres.2020.03.004

17. European Commission (2025). European Digital Innovation Hubs. Shaping Europe’s digital future. https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/activities/edihs

18. George, A. L., & Bennett, A. (2005). Case studies and theory development in the social sciences. MIT Press.

19. Hooghe, L., & Marks, G. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233-243. https://doi.org/10.1017/S0003055403000649

20. HĐND TP. Hồ Chí Minh (2026). Nghị quyết số 22/2026/NQ-HĐND ngày 19/6/2026 quy định mức chi hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa là doanh nghiệp khoa học và công nghệ, doanh nghiệp công nghệ cao, doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo trong hoạt động khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.

21. Infocomm Media Development Authority (2022). Helping SMEs go digital [Factsheet]. https://www.imda.gov.sg/-/media/imda/files/programme/smes-go-digital/smesgd-factsheet.pdf

22. Korea SMEs and Startups Agency (n.d.). Overview. https://www.kosmes.or.kr/sbc/SH/EHP/SHEHP006M0.do

23. Matt, C., Hess, T., & Benlian, A. (2015). Digital transformation strategies. Business & Information Systems Engineering, 57(5), 339-343. https://doi.org/10.1007/s12599-015-0401-5

24. Nguyễn Quốc Hùng (2025). Thúc đẩy tài trợ vốn cho doanh nghiệp nhỏ và vừa: Góc nhìn từ Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam. Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ, (643), 22-27. https://thitruongtaichinhtiente.vn/thuc-day-tai-tro-von-cho-doanh-nghiep-nho-va-vua-goc-nhin-tu-hiep-hoi-ngan-hang-viet-nam-67570.html

25. OECD (2021). The digital transformation of SMEs. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/bdb9256a-en

26. Phan Huy Đường (Chủ biên) (2017). Quản lý nhà nước về kinh tế (Tái bản lần thứ 2). Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội.

27. Quốc hội (2017). Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa số 04/2017/QH14 ngày 12/6/2017.

28. Quốc hội (2025a). Nghị quyết số 193/2025/QH15 ngày 19/2/2025 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc biệt tạo đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.

29. Quốc hội (2025b). Nghị quyết số 198/2025/QH15 ngày 17/5/2025 về một số cơ chế, chính sách đặc biệt phát triển kinh tế tư nhân.

30. Scott, W. R. (2014). Institutions and organizations: Ideas, interests, and identities (4th ed.). SAGE Publications.

31. Small and Medium Enterprise Agency (2018). 2018 white paper on small and medium enterprises in Japan / 2018 white paper on small enterprises in Japan (summary). https://www.chusho.meti.go.jp/pamflet/hakusyo/H30/download/2018hakushogaiyou_eng.pdf

32. Snyder, H. (2019). Literature review as a research methodology: An overview and guidelines. Journal of Business Research, 104, 333-339. https://doi.org/10.1016/j.jbusres.2019.07.039

33. Thủ tướng Chính phủ (2026). Quyết định số 433/QĐ-TTg ngày 16/3/2026 phê duyệt Đề án chuyển đổi số các doanh nghiệp nhỏ và vừa giai đoạn 2026-2030.

34. Tornatzky, L. G., & Fleischer, M. (1990). The processes of technological innovation. Lexington Books.

35. UBND tỉnh Đồng Nai (2026). Kế hoạch số 87/KH-UBND ngày 11/02/2026 hỗ trợ chuyển đổi số cho doanh nghiệp nhỏ và vừa, hợp tác xã, hộ kinh doanh trên địa bàn tỉnh Đồng Nai năm 2026.

36. Verhoef, P. C., Broekhuizen, T., Bart, Y., Bhattacharya, A., Dong, J. Q., Fabian, N., & Haenlein, M. (2021). Digital transformation: A multidisciplinary reflection and research agenda. Journal of Business Research, 122, 889-901. https://doi.org/10.1016/j.jbusres.2019.09.022

37. Vial, G. (2019). Understanding digital transformation: A review and a research agenda. The Journal of Strategic Information Systems, 28(2), 118-144. https://doi.org/10.1016/j.jsis.2019.01.003

38. Wu, X., Ramesh, M., & Howlett, M. (2015). Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society, 34(3-4), 165-171. https://doi.org/10.1016/j.polsoc.2015.09.001