Công tác quản lý rừng ở khu vực biên giới tỉnh Nghệ An trong bối cảnh sắp xếp bộ máy và đơn vị hành chính: Nghiên cứu trường hợp xã Châu Khê

Tạ Hữu Dực

Viện Dân tộc học và Tôn giáo học

Email: [email protected]

Tóm tắt

Nghiên cứu phân tích tác động của tiến trình cải cách, sắp xếp đơn vị hành chính đến công tác quản lý rừng tại Việt Nam, đặt trong khung Lý thuyết phi tập trung hóa. Thông qua nghiên cứu trường hợp tại xã Châu Khê (tỉnh Nghệ An), đơn vị hành chính mới hợp nhất có diện tích rừng rất lớn thuộc Vườn quốc gia Pù Mát và là nơi sinh sống của tộc người Đan Lai, nghiên cứu làm nổi bật những thách thức nghiêm trọng về năng lực giám sát khi quy mô lãnh thổ tăng vọt. Kết quả chỉ ra rằng, để tránh rủi ro “tái tập trung hóa” và suy thoái sinh thái, việc phân cấp nhiệm vụ cho cơ sở phải đi kèm với phân bổ nguồn lực thực chất, ứng dụng công nghệ số và xây dựng cơ chế đồng quản lý đa lực lượng. Đồng thời, bảo đảm sinh kế bền vững cho người dân địa phương là điều kiện tiên quyết để bảo vệ rừng hiệu quả.

Từ khóa: Quản lý rừng, phi tập trung hóa, sắp xếp đơn vị hành chính, đồng quản lý, xã Châu Khê

Abstract

This study analyzes the effects of administrative reform and the reorganization of administrative units on forest management in Viet Nam within the framework of decentralization theory. Through a case study of Chau Khe Commune, Nghe An Province, a newly merged administrative unit encompassing a vast forest area within Pu Mat National Park and home to the Dan Lai ethnic group, the study highlights serious monitoring capacity challenges arising from the sharp expansion of territorial scale. The findings indicate that, to avoid the risks of “recentralization” and ecological degradation, the devolution of responsibilities to the local level must be accompanied by the substantive allocation of resources, the application of digital technologies, and the establishment of multi-stakeholder co-management mechanisms. Ensuring sustainable livelihoods for residents is also a prerequisite for effective forest protection.

Keywords: Forest management, decentralization, administrative unit reorganization, co-management, Chau Khe Commune

ĐẶT VẤN ĐỀ

Quản lý tài nguyên rừng toàn cầu đang đứng trước một ngã rẽ mang tính quyết định, khi những áp lực về bảo vệ hệ sinh thái, giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu và bảo đảm sinh kế cho các cộng đồng phụ thuộc vào rừng đang đan xen phức tạp. Trong nhiều thập kỷ qua, hệ tư tưởng chủ đạo trong quản lý lâm nghiệp đã chứng kiến sự chuyển dịch mạnh mẽ từ các mô hình kiểm soát tập trung, độc quyền của nhà nước sang các cơ chế phi tập trung hóa và đồng quản lý (FAO, 2000; Ribot và cộng sự, 2006). Tại khu vực châu Á - Thái Bình Dương và đặc biệt là Đông Nam Á, sự dịch chuyển này được kỳ vọng sẽ giải quyết triệt để những lỗ hổng của cơ chế quản lý từ trên xuống, vốn thường xuyên thất bại trong việc nắm bắt các đặc thù sinh thái và văn hóa bản địa (FAO, 2000).

Tại Việt Nam, tiến trình quản lý rừng đang bước vào một giai đoạn mang tính bước ngoặt, chịu tác động cộng hưởng từ công cuộc sắp xếp đơn vị hành chính và tinh gọn bộ máy. Việc thực thi mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, đi kèm với các nghị quyết sắp xếp hàng loạt xã, phường trên cả nước, đã làm thay đổi căn bản quy mô lãnh thổ, cấu trúc quyền lực và phương thức vận hành của cả hệ thống chính quyền cơ sở lẫn lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng. Sự phình to về diện tích tự nhiên của các xã sau sắp xếp, kết hợp với việc chuyển giao nhiều trọng trách quản lý nhà nước về lâm nghiệp trực tiếp xuống cấp xã, đã tạo ra những thách thức rất lớn về năng lực kiểm soát không gian sinh thái.

Trong bối cảnh đó, nghiên cứu trường hợp tại xã Châu Khê mới (được hình thành từ việc sắp xếp xã Lạng Khê và xã Châu Khê thuộc huyện Con Cuông cũ, tỉnh Nghệ An) nổi lên như một hình mẫu tiêu biểu phản ánh những động lực, cũng như một số khó khăn, vướng mắc trong triển khai thực hiện. Châu Khê không chỉ là một địa bàn biên giới trọng yếu, mà còn là vùng lõi và vùng đệm của Vườn quốc gia Pù Mát đồng thời là Vườn di sản ASEAN với mức độ đa dạng sinh học đặc biệt cao (Vườn quốc gia Pù Mát, n.d.). Nơi đây đồng thời là không gian sinh tồn của tộc người Đan Lai, một cộng đồng dân tộc thiểu số mang trong mình lịch sử hàng thế kỷ phụ thuộc vào rừng (Trần Đức Viên, 2026).

Nghiên cứu này phân tích đa chiều về quản lý rừng trong bối cảnh cải cách hành chính. Thông qua việc hệ thống hóa các khung lý thuyết quốc tế về phi tập trung hóa, đối chiếu với bối cảnh khu vực và thực tiễn sắp xếp tại Châu Khê, từ đó đề xuất các khuyến nghị nhằm bảo đảm tính liên tục và hiệu lực của công tác quản lý tài nguyên trong thời kỳ mới.

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỪNG TẠI XÃ CHÂU KHÊ, TỈNH NGHỆ AN

Bối cảnh kinh tế, xã hội, sinh thái và sự sắp xếp không gian hành chính

Căn cứ theo Nghị quyết số 1678/NQ-UBTVQH15 năm 2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, toàn bộ cấu trúc hành chính của huyện Con Cuông cũ đã được tái thiết hoàn toàn, rút gọn lại chỉ còn 5 xã mới, trong đó có xã Châu Khê. Xã Châu Khê mới được sắp xếp lại trên cơ sở toàn bộ diện tích tự nhiên và quy mô dân số của 2 xã Lạng Khê và Châu Khê cũ, trụ sở trung tâm đặt tại thôn Khe Choăng. Ngay cả trước khi sắp xếp, Châu Khê cũ đã là một trong những đơn vị hành chính cấp xã có diện tích lớn nhất Việt Nam, với hơn 86% diện tích là rừng và đất lâm nghiệp. Là một xã vùng cao biên giới đặc biệt khó khăn, địa hình Châu Khê chủ yếu là núi cao hiểm trở, vực sâu, bị chia cắt mạnh bởi mạng lưới sông suối như dòng Khe Choăng. Sau sắp xếp, quy mô của Châu Khê mới tiếp tục mở rộng, bao trùm một không gian sinh thái rộng lớn chạy dọc biên giới Việt - Lào, đặt ra một bài toán bảo vệ chủ quyền lãnh thổ gắn liền với bảo vệ an ninh sinh thái.

Châu Khê đóng vai trò then chốt trong việc bảo vệ tính toàn vẹn của Vườn quốc gia Pù Mát, một vùng lõi của Khu dự trữ sinh quyển Tây Nghệ An được UNESCO công nhận, đồng thời còn là Vườn di sản ASEAN. Đa dạng sinh học tại đây thuộc hàng cao nhất Việt Nam. Vườn sở hữu 1.297 loài thực vật thuộc 160 họ, là sự giao thoa độc đáo của các luồng thực vật Hymalaya, Malaysia - Indonesia và Ấn Độ - Myanmar (Cục Kiểm lâm, 2003). Đặc biệt, tại thượng nguồn Khe Bu, các chuyên gia đã phát hiện quần thể cây Sa mu dầu nguyên sinh. Những cây này có tuổi đời hơn 2.000 năm, được công nhận là Cây di sản Việt Nam. Sự hiện diện của Sa mu dầu cùng hàng loạt loài động vật quý hiếm tầm cỡ toàn cầu biến Châu Khê thành tâm điểm thu hút không chỉ các nhà khoa học mà còn cả những nhóm săn trộm và khai thác gỗ lậu (Cục Kiểm lâm, 2003; Vườn quốc gia Pù Mát, n.d.).

Vấn đề định cư và sinh kế của tộc người Đan Lai

Một trong những thách thức khiến việc quản lý rừng tại Châu Khê trở nên phức tạp là sự tồn tại của tộc người Đan Lai tại các cụm dân cư hẻo lánh sâu trong vùng lõi như Khe Nóng và Khe Bu (Dân tộc và Phát triển, 2024). Theo truyền thuyết địa phương, vào thế kỷ XVI, để trốn tránh sự bức hại tàn bạo của một bạo chúa, dòng họ La ở Thanh Chương đã dắt díu nhau chạy trốn vào tận rừng sâu Pù Mát, cách biệt hoàn toàn với thế giới bên ngoài. Quá trình sinh tồn khắc nghiệt giữa đại ngàn nhiều thú dữ đã hình thành nên những tập tục văn hóa dị biệt như ngủ ngồi, đẻ ngồi, và một phương thức sống phụ thuộc vào tự nhiên: phát nương làm rẫy, săn bắt động vật hoang dã và hái lượm.

Trong suốt chiều dài lịch sử, sinh kế của người Đan Lai hoàn toàn gắn chặt với việc khai thác tài nguyên rừng. Những năm 1980-1990, việc săn bắn các loài thú lớn như gấu, lợn rừng, hươu nai để bán ra bên ngoài là chuyện thường tình; trong mùa măng, cả bản làng dắt díu nhau vào rừng sâu đào măng. Tuy nhiên, khi Vườn quốc gia Pù Mát được thành lập và các quy định bảo tồn quốc tế được siết chặt, phương thức mưu sinh truyền thống này bỗng chốc trở thành hành vi vi phạm pháp luật lâm nghiệp nghiêm trọng (Vườn quốc gia Pù Mát, n.d.; Dân tộc và Phát triển, 2024). Rừng không còn là chỗ dựa có thể tự do khai thác.

Nhận thức được nghịch lý này, từ những năm 2001, tỉnh Nghệ An đã triển khai các dự án tái định cư lịch sử nhằm đưa đồng bào Đan Lai ra khỏi vùng lõi. Một lượng lớn cư dân tại Khe Nóng đã được di dời ra bản Châu Sơn (gần trung tâm xã Châu Khê cũ). Mặc dù vậy, dự án đã gặp nhiều khó khăn, thất bại về mặt thích ứng sinh thái nhân văn. Thiếu đất canh tác nông nghiệp, không quen với kỹ thuật trồng lúa nước, và không tìm được sinh kế thay thế tại nơi ở mới, nhiều hộ Đan Lai đã bỏ bản Châu Sơn, ngược dòng suối sâu để trở về Khe Nóng.

Mô hình đồng quản lý đa lực lượng và ứng dụng công nghệ giám sát

Nhận diện rõ sự bất khả thi của việc quản lý một diện tích khổng lồ chỉ bằng lực lượng kiểm lâm đơn lẻ, chính quyền xã Châu Khê mới đã cùng các lực lượng vũ trang kiến tạo một cơ chế đồng quản lý mang tính hiệp đồng cao độ. Tháng 4/2026, một sự kiện mang tính bước ngoặt đã diễn ra: Đồn Biên phòng Châu Khê chủ trì ký kết quy chế phối hợp với UBND xã, Công an xã, Ban Chỉ huy Quân sự xã, Hạt Kiểm lâm Con Cuông và Công ty TNHH MTV Lâm nghiệp Con Cuông. Quy chế này định hình rõ nét nguyên tắc “4 tại chỗ”, thiết lập các kênh chia sẻ thông tin 2 chiều và tổ chức lực lượng liên ngành thực hiện các chuyến tuần tra dài ngày. Việc tuần tra tại các điểm nóng giáp ranh biên giới Việt - Lào rất khó khăn. Các tổ tuần tra từ 10-12 người, mang theo vũ khí, lương thực, phải đối phó với muỗi, vắt và lũ ống trong những chuyến đi kéo dài 7-10 ngày sâu trong lõi Pù Mát. Nhờ sức mạnh tổng hợp, hoạt động của “lâm tặc” vận chuyển gỗ lậu công khai đã bị dập tắt, mang lại sự bình yên cho khu vực.

Bên cạnh yếu tố con người, Vườn quốc gia Pù Mát và lực lượng chức năng tại Châu Khê đã tiên phong áp dụng công nghệ số vào việc bảo vệ rừng. Từ năm 2018, phần mềm SMART đã được triển khai để ghi nhận lộ trình, báo cáo dấu vết vi phạm một cách chính xác theo tọa độ GPS. Đồng thời, các thiết bị bẫy ảnh và Poachercam được lắp đặt tại các cửa rừng, giúp lực lượng chức năng kiểm soát chặt chẽ các đối tượng lạ mặt xâm nhập trái phép. Việc công nghệ hóa tuần tra đã khắc phục được sự suy giảm về mật độ kiểm lâm do hậu quả của quá trình sắp xếp.

Định hướng sinh kế mới và ảnh hưởng từ chính sách PFES, tín chỉ carbon (ERPA)

Thực tiễn quốc tế và lý thuyết đều khẳng định rằng, phi tập trung hóa chỉ bền vững khi cộng đồng nhận được lợi ích vật chất xứng đáng (Wright và cộng sự, 2016). Tại Châu Khê, việc giải quyết bài toán sinh kế cho người Đan Lai đang được thực hiện thông qua mô hình chuyển đổi kép: từ khai thác sang bảo vệ và phát triển kinh tế phi lâm nghiệp (Trần Đức Viên, 2026).

Trước hết, Vườn quốc gia Pù Mát triển khai mạnh mẽ chính sách giao khoán bảo vệ rừng có hưởng thù lao, thu hút hơn 1.800 hộ dân tham gia. Các cựu thợ săn ngày trước đã được tuyển mộ để trở thành cộng tác viên đắc lực, dẫn đường cho các đội tuần tra và tháo dỡ bẫy thú. Nguồn thu từ chi trả Dịch vụ môi trường rừng (PFES), dù còn khiêm tốn, nhưng đã tạo ra một dòng tiền cố định, giúp người dân “sống được bằng nghề giữ rừng”. Song song với đó, Tổ chức bảo tồn động, thực vật hoang dã (FFI) Việt Nam đã triển khai các dự án hỗ trợ sinh kế nhỏ. Tại Khe Bu (xã Châu Khê) và Cò Phạt (xã Môn Sơn), các hộ gia đình nghèo cam kết bảo vệ rừng được cấp phát bò và dê giống sinh sản theo mô hình quỹ quay vòng tín dụng vi mô. Sau chu kỳ sinh sản đầu tiên, lứa gia súc con sẽ được luân chuyển cho các hộ khác, tạo ra một mạng lưới an sinh xã hội vi mô tự thân.

Tài nguyên rừng chỉ có thể được bảo vệ khi nó mang lại giá trị kinh tế thiết thực để người dân bản địa yên tâm bám trụ. Tại Châu Khê, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào du lịch sinh thái, giải pháp đột phá nằm ở mô hình nông - lâm kết hợp. Một ví dụ tiêu biểu là dự án trồng dược liệu dưới tán rừng (như sự liên kết của công ty Dược liệu Pù Mát) đã tạo ra nguồn sinh kế ổn định cho khoảng 100 hộ dân đồng bào tại Lạng Khê, Châu Khê và các xã lân cận.

Việc liên kết trồng dược liệu không chỉ giải quyết bài toán thu nhập, giúp đồng bào Thái và Đan Lai từ bỏ thói quen vào rừng khai thác tài nguyên trái phép, mà còn trực tiếp thúc đẩy việc tái sinh thảm thực vật. Trong không gian hành chính mở rộng của xã Châu Khê mới, quỹ đất lâm nghiệp sẽ được quy hoạch liền khoảnh và quy mô hơn, tạo lợi thế thu hút thêm các doanh nghiệp chế biến lâm sản ngoài gỗ đầu tư, mở rộng chuỗi giá trị và đưa kinh tế rừng trở thành động lực phát triển bền vững.

Bên cạnh các biện pháp cưỡng chế hành chính, chính sách lâm nghiệp tại Việt Nam đã có bước chuyển mình mạnh mẽ sang các công cụ dựa vào thị trường. Sự xuất hiện của chính sách chi trả PFES và thỏa thuận chi trả giảm phát thải khí nhà kính vùng Bắc Trung Bộ (ERPA/REDD+) đã biến đổi bản chất của rừng từ một nguồn cung cấp lâm sản truyền thống trở thành một cỗ máy sản xuất dịch vụ lưu giữ carbon, một dạng hàng hóa ảo có thể giao dịch trên thị trường quốc tế.

Theo số liệu thực địa, các hộ dân tham gia nhận khoán bảo vệ rừng theo Nghị định số 75/2015/NĐ-CP được nhận mức hỗ trợ từ 200.000-400.000 đồng/năm, và nguồn thu từ dịch vụ môi trường rừng dao động từ 90.000-150.000 đồng/ha/năm. Dù mức chi trả này còn khiêm tốn, đặc biệt đối với những diện tích rừng nghèo kiệt chưa có giá trị kinh tế cao, nó vẫn đóng vai trò như một sợi dây liên kết vật chất quan trọng giữ chân cộng đồng với rừng. Năm 2023, người dân tại 9 thôn, bản của xã đã được chi trả hơn 676 triệu đồng tiền PFES. Đặc biệt, trong khuôn khổ chương trình ERPA năm 2025, 34 cộng đồng dân cư thuộc 6 xã vùng đệm Vườn Quốc gia Pù Mát đã được lựa chọn hưởng lợi. Tại xã Châu Khê, các cộng đồng bản Khe Nà, Khe Bu và đội Khe Nóng (thuộc bản Châu Sơn) nằm trong danh sách này, với mức hỗ trợ dự kiến khoảng 50 triệu đồng/cộng đồng/năm để xây dựng sinh kế và bảo vệ rừng.

Nhìn từ khung phân tích thể chế, việc triển khai ERPA không đơn giản là một dòng chảy tài chính từ quốc tế xuống địa phương, mà còn tạo ra những cấu trúc quyền lực và rào cản hành chính mới. Nguồn kinh phí ERPA không được chia trực tiếp bằng tiền mặt cho từng hộ gia đình mà được cấp cho tổ chức cộng đồng. Điều này đòi hỏi quy trình thủ tục hành chính khắt khe: Các trưởng bản phải phối hợp với Kiểm lâm và kế toán xã lập hồ sơ khoán bảo vệ rừng, xây dựng kế hoạch tài chính hàng năm, tổ chức họp dân, ký kết hợp đồng và lập tài khoản ngân hàng để giải ngân.

Quy trình minh bạch hóa này nhằm đáp ứng tiêu chuẩn của nhà tài trợ, nhưng lại vô tình trở thành rào cản tiếp cận đối với những cộng đồng dân tộc thiểu số thiếu vốn tri thức hành chính. Quyền kiểm soát các dự án sinh kế có nguy cơ rơi vào tay nhóm “tinh hoa cấp làng”, những người biết đọc, biết viết và có mối quan hệ tốt với chính quyền xã. Các nhà nghiên cứu đã nhiều lần cảnh báo rằng, nếu không có sự giám sát giải trình chặt chẽ từ dưới lên, các chính sách phân cấp quản lý rừng (như REDD+) có thể dẫn đến việc tước đoạt quyền lợi của nhóm người nghèo nhất sống phụ thuộc vào tài nguyên chung.

ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP

Một là, cần xử lý nghịch lý quy mô trong cải cách hành chính

Việc sắp xếp các đơn vị hành chính nhỏ lẻ thành xã có quy mô lớn hoàn toàn phù hợp với định hướng tinh gọn bộ máy, giảm chi phí hành chính. Tuy nhiên, sự gia tăng diện tích quản lý trực tiếp làm loãng năng lực giám sát. Để giải quyết rủi ro này, Nhà nước phải bù đắp sự thiếu hụt nhân lực bằng công nghệ và duy trì các quy chế liên kết quân - dân - chính làm trụ cột an ninh. Cải cách hành chính có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường sinh thái nếu nó chỉ là sự gộp cơ học diện tích mà không nâng cấp năng lực quản lý.

Hai là, phi tập trung hóa phải đi đôi với ủy quyền thực chất và cung cấp nguồn lực

Theo mô hình mới, UBND cấp xã gánh vác trách nhiệm chuyên môn kỹ thuật sâu rộng về phân loại, điều tra và chuyển loại rừng. Nếu rơi vào kịch bản “tái tập trung hóa” ngầm (giao việc nhưng không cấp kinh phí hay đào tạo) (Ribot và cộng sự, 2006), chính quyền xã sẽ tê liệt. Vì vậy, Hạt kiểm lâm khu vực cần chuyển dịch vai trò thành chuyên gia tham mưu, huấn luyện nghiệp vụ và hỗ trợ pháp lý cho chính quyền cấp xã.

Ba là, chuyển đổi triết lý bảo tồn từ di dời sang đồng sinh thái nhân văn

Bài học thất bại trong việc tái định cư người Đan Lai khỏi Khe Nóng cảnh tỉnh các nhà hoạch định chính sách rằng: việc ép buộc cộng đồng bản địa đoạn tuyệt với không gian rừng để sống trong các khu tái định cư khô cằn là trái quy luật nhân học sinh thái. Việc khai thác các giá trị đa dạng sinh học để phát triển du lịch cộng đồng, kết hợp với các mô hình sinh kế dược liệu dưới tán rừng, sẽ giúp bảo vệ rừng mà không cần tước đi không gian sống của đồng bào dân tộc thiểu số.

(*) Bài viết là sản phẩm của nhiệm vụ khoa học và công nghệ cấp cơ sở năm 2026: Thực hiện quản lý rừng ở khu vực biên giới tỉnh Nghệ An trong bối cảnh sắp xếp bộ máy và đơn vị hành chính, do NCV Tạ Hữu Dực làm chủ nhiệm, Viện Dân tộc học và Tôn giáo học tổ chức chủ trì.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2015). Nghị định số 75/2015/NĐ-CP ngày 9/9/2015 về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng, gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2015-2020.

2. Cục Kiểm lâm (2003). Danh lục các khu rừng đặc dụng Việt Nam.

3. Dân tộc và Phát triển (2024). Mắc kẹt giữa đại ngàn Khe Nóng, người Đan Lai chật vật mưu sinh. https://dantocphattrien.vietnamnet.vn

4. FAO (2000). Decentralization and devolution of forest management in Asia and the Pacific. Food and Agriculture Organization.

5. Ribot, J. C., Agrawal, A., & Larson, A. M. (2006). Recentralizing while decentralizing: How national governments reappropriate forest resources. World Development, 34(11), 1864-1886. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2006.05.020

6. Trần Đức Viên (2026). Sinh kế và hội nhập của tộc người Đan Lai tại Vườn Quốc gia Pù Mát: Từ lịch sử đến hiện tại. https://agg.vnua.edu.vn

7. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 1678/NQ-UBTVQH15 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã của tỉnh Nghệ An giai đoạn 2023 - 2025.

8. Vườn quốc gia Pù Mát (n.d.). Giới thiệu chung, đa dạng sinh học và các chương trình hợp tác. https://pumat.vn

9. Wright, G. D., Krutilla, K., & Ostrom, E. (2016). Decentralization can help reduce deforestation when user groups engage with local government. Proceedings of the National Academy of Sciences, 114(52), 13622-13627. https://doi.org/10.1073/pnas.1613049114