Tính độc lập và trách nhiệm giải trình của hệ thống Dự trữ Liên bang Mỹ: Hàm ý chính sách đối với Việt Nam

TS. Hoàng Anh Thư

Đại học Duy Tân

Tóm tắt

Tính độc lập và trách nhiệm giải trình của ngân hàng trung ương là 2 nguyên tắc cốt lõi trong quản trị tiền tệ hiện đại. Hệ thống Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ (Fed) là hình mẫu tiêu biểu trong việc dung hòa 2 nguyên tắc này, thông qua việc thiết kế một thể chế tách biệt áp lực chính trị và đảm bảo sự giám sát mang tính dân chủ. Nghiên cứu, phân tích các nền tảng lý thuyết và cơ chế thể chế làm cơ sở cho tính độc lập và trách nhiệm giải trình của Fed. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất một số hàm ý chính sách cho Việt Nam nhằm nâng cao tính độc lập trong hoạt động, củng cố cơ chế giải trình và tăng cường tính minh bạch trong hoạch định chính sách tiền tệ, nhằm đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và nâng cao uy tín chính sách.

Từ khóa: Tính độc lập của ngân hàng trung ương, trách nhiệm giải trình, Fed, chính sách tiền tệ, tính minh bạch, Việt Nam

Abstract

The independence and accountability of central banks are two core principles in modern monetary governance. The Federal Reserve System (Fed) serves as a model for balancing these two principles through an institutional framework that separates political pressure from democratic oversight. This study analyzes the theoretical foundations and institutional mechanisms that underpin the Fed's independence and accountability. On that basis, the study proposes several policy implications for Viet Nam to enhance operational independence, strengthen accountability mechanisms, and increase transparency in monetary policy formulation, thereby ensuring macroeconomic stability and enhancing policy credibility.

Keywords: Central bank independence, accountability, Fed, monetary policy, transparency, Viet Nam

GIỚI THIỆU

Quản trị ngân hàng trung ương là một vấn đề trọng tâm của chính sách kinh tế vĩ mô. Các nhà kinh tế học, các tổ chức tài chính quốc tế và các nhà hoạch định chính sách đã đồng thuận rằng, tính độc lập của ngân hàng trung ương đóng vai trò quan trọng trong việc ổn định giá cả và uy tín kinh tế vĩ mô. Các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy các quốc gia có ngân hàng trung ương độc lập hơn thường có tỷ lệ lạm phát thấp và ổn định hơn (International Monetary Fund, 2023). Tuy nhiên, chỉ tính độc lập vẫn chưa đủ, mà cần bổ sung các cơ chế trách nhiệm giải trình để đảm bảo tính dân chủ và ngăn chặn việc lạm dụng chính sách (Wolla, 2020). Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ (Fed) là mô hình thể chế được thiết kế để hoạt động độc lập khỏi các áp lực chính trị ngắn hạn đồng thời vẫn chịu trách nhiệm trước Quốc hội và công chúng để các chính sách vừa hiệu quả vừa hợp pháp về mặt dân chủ.

Trong bối cảnh ngành Ngân hàng Việt Nam đang thực hiện Chiến lược phát triển đến năm 2025, định hướng đến năm 2030, với mục tiêu “tăng dần tính độc lập, chủ động và trách nhiệm giải trình của Ngân hàng Nhà nước về mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ, kiểm soát lạm phát ở mức phù hợp với định hướng phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ, hỗ trợ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững” (Thủ tướng Chính phủ, 2018), việc hiểu và áp dụng các thông lệ quốc tế, đặc biệt là trong quản trị ngân hàng trung ương, ngày càng trở nên quan trọng. Nghiên cứu phân tích nền tảng lý thuyết về tính độc lập và trách nhiệm giải trình của ngân hàng trung ương; xem xét thiết kế thể chế của Fed, từ đó đề xuất hàm ý chính sách cho Việt Nam.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Tính độc lập của ngân hàng trung ương

Tính độc lập của ngân hàng trung ương là mức độ mà một ngân hàng trung ương có thể thực hiện chính sách tiền tệ mà không bị can thiệp chính trị trực tiếp. Tính độc lập được thể hiện ở việc độc lập về mục tiêu, độc lập về công cụ chính sách, độc lập về tài chính, độc lập về cá nhân. Lý do cho sự độc lập xuất phát từ việc chính phủ có động cơ theo đuổi chính sách tiền tệ mở rộng để đạt được lợi ích chính trị ngắn hạn dẫn đến lạm phát. Các ngân hàng trung ương độc lập giảm thiểu vấn đề này bằng cách ưu tiên sự ổn định lâu dài, giữ lạm phát thấp và tăng niểm tin của thị trường (Cecchetti và Schoenholtz, 2017).

Trách nhiệm giải trình và tính minh bạch

Trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ của các ngân hàng trung ương trong việc giải thích các hành động của mình trước các bên liên quan, bao gồm chính phủ và công chúng (Cecchetti và Schoenholtz, 2017).

Mối quan hệ giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình

Tính độc lập mà không đi kèm với trách nhiệm giải trình sẽ dẫn đến nguy cơ chuyên chế kỹ trị không chịu trách nhiệm. Các ngân hàng trung ương dù được độc lập nhưng về cơ bản quyền lực của họ bắt nguồn từ các thể chế dân chủ. Do đó, họ phải có trách nhiệm giải trình nhằm duy trì niềm tin của công chúng. Tính độc lập và trách nhiệm giải trình không mâu thuẫn nhau mà chúng bổ trợ nhau, vì trách nhiệm giải trình nâng cao tính hợp pháp của các ngân hàng trung ương và tính độc lập đảm bảo hiệu quả của chính sách tiền tệ (Binder và Spindel, 2016).

CẤU TRÚC THỂ CHẾ CỦA FED

Thiết kế tổ chức kết hợp tập trung quyền lực và đại diện khu vực

Fed là tổ chức kết hợp giữa sự tập trung quyền lực và sự đại diện khu vực, bao gồm: Hội đồng Thống đốc; 12 Ngân hàng dự trữ Liên bang và Ủy ban thị trường mở Liên bang.

Cơ quan thể hiện sự tập trung quyền lực là Hội đồng Thống đốc với vai trò định hướng chính sách tiền tệ, giám sát hệ thống, ban hành các quy định điều chỉnh hoạt động ngân hàng nhằm ổn định tài chính, thực thi chính sách tiền tệ và bảo vệ người tiêu dùng. Bảy thành viên của Hội đồng Thống đốc có nhiệm kỳ 14 năm - thời gian đủ dài để giảm ảnh hưởng chính trị ngắn hạn.

Cơ quan đại diện khu vực là 12 Ngân hàng dự trữ Liên bang phân bổ trên toàn nước Mỹ, đại diện cho các vùng kinh tế. Các ngân hàng này thu thập thông tin kinh tế theo thời gian thực tại địa phương, tổng hợp và trình bày tại các cuộc họp của Ủy ban thị trường mở Liên bang (FOMC). Đây là cơ chế giúp chính sách của Fed sát với thực tế nền kinh tế.

Cơ quan kết hợp yếu tố quyền lực tập trung và đại diện khu vực là FOMC gồm 12 thành viên, trong đó 7 thành viên từ Hội đồng Thống đốc và 5 Chủ tịch Ngân hàng dự trữ Liên bang khu vực với vai trò quyết định chính sách tiền tệ (cung tiền và lãi suất). Đây chính là nơi quyền lực tập trung và đại diện khu vực cùng ra quyết định.

Cấu trúc thể chế của Fed giúp tránh tập trung quyền lực quá mức đồng thời đảm bảo tính thống nhất chính sách và sự đa dạng của nền kinh tế (Cecchetti và Schoenholtz, 2017).

Các cơ chế bảo đảm tính độc lập

Tính độc lập Fed được thiết lập thông qua các đặc điểm thể chế sau đây:

- Đạo luật Dự trữ Liên bang trao quyền cho Fed thực hiện chính sách tiền tệ độc lập. Có nghĩa là Tổng thống không thể ra lệnh cho Fed giảm lãi suất, in tiền, nới lỏng tiền tệ. Nhờ vậy, Fed ưu tiên ổn định kinh tế trong dài hạn thay vì phải theo đuổi các mục tiêu chính trị ngắn hạn. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Fed hoàn toàn tự do. Fed vẫn phải báo cáo và chịu sự giám sát của Quốc hội.

- Các thành viên của Hội đồng Thống đốc có nhiệm kỳ 14 năm để không bị áp lực chính trị ngắn hạn và được sắp xếp so le (mỗi 2 năm chỉ có một vị trí được thay thế). Với cơ chế hiện tại, Tổng thống không thay thế được toàn bộ hội đồng và các quyết định chính sách không phụ thuộc vào bầu cử. Cơ chế này giúp củng cố tính độc lập và ổn định của chính sách tiền tệ.

- Các Thống đốc được bảo vệ khỏi việc miễn nhiệm. Các Thống đốc không bị cách chức chỉ vì bất đồng quan điểm về chính sách. Điều này giúp tăng cường tính tự chủ trong quá trình ra quyết định.

- Fed độc lập tài chính và không phụ thuộc vào ngân sách Quốc hội phân bổ. Fed có nguồn thu từ lãi trái phiếu chính phủ mà Fed đã mua trên thị trường mở, lãi từ việc cho các ngân hàng thương mại vay. Do đó, Fed không bị gây áp lực tài chính và nhờ vậy có thể hoạch định chính sách một cách khách quan.

Tóm lại, tính độc lập của Fed bao gồm độc lập về pháp lý, nhân sự và tài chính.

Các cơ chế bảo đảm trách nhiệm giải trình

Mặc dù có tính độc lập, theo Cecchetti và Schoenholtz (2017), Fed vẫn duy trì trách nhiệm giải trình, cụ thể như sau:

- Giám sát của Quốc hội: Fed báo cáo định kỳ trước Quốc hội và chịu sự giám sát thông qua các phiên điều trần.

Fed có nhiệm vụ công bố báo cáo chính sách tiền tệ, biên bản các cuộc họp FOMC và dự báo kinh tế theo định kỳ và có thể kiểm chứng. Ví dụ, Fed báo cáo chính sách tiền tệ cho Quốc hội định kỳ 2 lần/năm, đồng thời giải thích vì sao Fed chọn chính sách tiền tệ này. Biên bản các cuộc họp của FOMC được công bố 8 lần/năm với các nội dung về các quan điểm khác nhau trong cuộc họp và mức độ đồng thuận để công chúng biết quá trình suy nghĩ phía sau các quyết định. Các dự báo kinh tế của Fed về GDP, lạm phát và thất nghiệp, kỳ vọng lãi suất giúp thị trường điều chỉnh kỳ vọng. Yêu cầu tính minh bạch làm tăng niềm tin của công chúng và giúp thị trường dự đoán chính sách được tốt hơn

- Chiến lược truyền thông: Các cuộc họp báo, định hướng tương lai (forward guidance) và các bài phát biểu công khai góp phần nâng cao tính minh bạch. Cụ thể là sau cuộc họp FOMC định kỳ 8 lần/năm, Chủ tịch Fed giải thích tại sao ra quyết định và trả lời các câu hỏi của báo chí. Các định hướng tương lai là tuyên bố trước của Fed về chính sách trong tương lai. Do đó, dù đây là một công cụ chính sách gián tiếp nhưng nó có tác động rất mạnh giúp thị trường hiểu các lập luận và định hướng hành động.

Tóm lại, mặc dù độc lập trong hoạt động, Fed vẫn chịu trách nhiệm giải trình trước các cơ quan dân cử và công chúng nhằm đảo bảo sự cân bằng giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình.

Đánh giá mô hình hoạt động của Fed

Mô hình hoạt động của Fed có ưu điểm là duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo tính nhất quán của chính sách và khả năng dự đoán của thị trường thông qua tính minh bạch. Tuy nhiên, mô hình này vẫn có những hạn chế khi thiếu tính dân chủ, chịu các áp lực chính trị trong thời kỳ khủng hoảng và tính phức tạp trong cấu trúc làm hạn chế sự hiểu biết của công chúng và giảm hiệu quả của trách nhiệm giải trình.

Trước những thách thức này, các nghiên cứu gần đây cho rằng cần phải tiếp tục tăng cường tính minh bạch và thúc đẩy các khuôn khổ hoạch định chính sách. Những định hướng này giúp duy trì tính độc lập của ngân hàng trung ương (Hetzel, 2026a), đồng thời cần truyền đạt rõ ràng các khuôn khổ chính sách để củng cố niềm tin của công chúng (Hetzel, 2026b).

HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM

Ngân hàng nhà nước Việt Nam đang hoạt động trong một khuôn khổ thể chế có chính sách tiền tệ gắn chặt với các mục tiêu của Chính phủ. Cơ chế này thuận lợi trong việc phối hợp chính sách nhưng làm hạn chế độ tin cậy của chính sách, giảm khả năng kiểm soát lạm phát và niềm tin của thị trường (International Monetary Fund, 2023; World Bank, 2022). Để tăng dần tính độc lập, chủ động và trách nhiệm giải trình của Ngân hàng Nhà nước theo Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030, một số khuyến nghị chính sách cho Việt Nam như sau:

Nâng cao mức độ độc lập trong sử dụng công cụ chính sách, cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chủ động quyết định các công cụ mà không chịu sự can thiệp trực tiếp từ yếu tố chính trị (Alesina và Summers, 1993; Cukierman, 2008) với các biện pháp như làm rõ khuôn khổ pháp lý và nhiệm vụ (International Monetary Fund, 2023) giảm thiểu can thiệp hành chính (World Bank, 2022) và tăng cường quyền tự chủ trong ra quyết định (Cukierman, 2008).

Bảo đảm cơ chế trách nhiệm giải trình song song với tính độc lập như báo cáo định kỳ trước Quốc hội, công bố công khai các quyết định về chính sách tiền tệ và các công cụ chính sách (Cecchetti và Schoenholtz, 2017).

Nâng cao tính minh bạch và truyền thông bằng các công bố báo cáo chính sách, các định hướng tương lai và tương tác với công chúng giúp nâng cao khả năng dự đoán chính sách và củng cố niềm tin của thị trường (Cecchetti và Schoenholtz, 2017).

Thành lập ủy ban chính sách tiền tệ chuyên trách trong việc ra quyết định chính sách tiền tệ mang tính tập thể và độc lập và kéo dài nhiệm kỳ các vị trí lãnh đạo nhằm tăng tính nhất quán của chính sách.

KẾT LUẬN

Mô hình hoạt động của Fed đã khẳng định tính độc lập và trách nhiệm giải trình bảo đảm hiệu quả chính sách tiền tệ. Một thể chế hợp lý kết hợp tính độc lập, minh bạch và giám sát là cần thiết nhằm duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Đối với Việt Nam, việc cải cách nên được thực hiện theo lộ trình phù hợp, trước hết là tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và từng bước mở rộng mức độ độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhằm nâng cao tính hiệu quả và độ tin cậy của chính sách.

Tài liệu tham khảo:

1. Alesina, A., & Summers, L. H. (1993). Central bank independence and macroeconomic performance: Some Comparative Evidence. Princeton University Press, 25(2), 151-162.

2. Binder, B. S., & Spindel, M (2016). Independence and accountability: Congress and the Fed in a polarized era. Brookings Institution.

3. Cecchetti, S. G., & Schoenholtz, K. L (2017). Money, Banking, and Financial Markets (5th ed.). McGraw Hill Education.

4. Cukierman, A (2008). Central bank independence and monetary policymaking institutions - Past, present and future. European Journal of Political Economy, 24(4), 722-736. https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2008.07.007

5. Hetzel, R. L (2026a). Defending Fed Independence Through Transparency, Accountability, and Rule-Based Monetary Policy. Mercatus Center.

6. Hetzel, R. L (2026b). Making Federal Reserve Monetary Policy Transparent and Accountable. Journal of Risk and Financial Management, 19(24), 1-28. https://doi.org/10.3390/jrfm19010024

7. International Monetary Fund (2023). Central Bank Independence Why It’s Needed and How to Protect It. https://www.imf.org/en/news/articles/2024/06/17/sp061424-central-bank-independence

8. Thủ tướng Chính phủ (2018). Quyết định số 986/QĐ-TTg ngày 8/8/2018 phê duyệt Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030.

9. Wolla, S. A (2020). Federal Reserve Independence and Accountability. Federal Reserve Bank of St. Louis.

10. World Bank (2022). Global Financial Development Report. https://www.worldbank.org/en/publication/gfdr