Thúc đẩy hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng 5G/6G tại Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị chính sách

ThS. Phạm Thị Quỳnh

Khoa Kinh tế và Quản trị, Trường Đại học Thái Bình

Tóm tắt

Hiện nay, phát triển hạ tầng 5G và hướng đến 6G là yếu tố then chốt trong chiến lược chuyển đổi số quốc gia của Việt Nam. Tuy nhiên, chi phí đầu tư lớn và rủi ro công nghệ đang là rào cản lớn cho quá trình chuyển đổi này, từ đó đòi hỏi một cơ chế hợp tác công - tư (PPP) hiệu quả để có thể chuyển đổi thành công. Nghiên cứu này phân tích thực trạng chính sách và thực tế triển khai PPP trong lĩnh vực viễn thông tại Việt Nam hiện nay. Bằng phương pháp tổng quan tài liệu, nghiên cứu cho thấy, mặc dù đã có khung pháp lý chung cho PPP nhưng cơ chế này vẫn chú trọng vào hạ tầng truyền thống mà chưa đặt trọng tâm vào hạ tầng công nghệ; chưa có cơ chế chia sẻ rủi ro công nghệ, chưa có giải pháp nâng cao hiệu quả vốn mồi để thu hút đầu tư tư nhân. Từ đó, nghiên cứu đề xuất các nhóm giải pháp nhằm khơi thông nguồn vốn xã hội, chia sẻ rủi ro và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư hạ tầng số quốc gia.

Từ khóa: Hợp tác công - tư (PPP), hạ tầng 5G/6G, kinh tế số, Việt Nam

Abstract

Currently, the development of 5G infrastructure and the transition toward 6G are key elements in Viet Nam's national digital transformation strategy. However, high investment costs and technological risks pose significant barriers to this process, necessitating an effective public-private partnership (PPP) mechanism to ensure successful implementation. This study analyzes the current policy framework and the practical implementation of PPP in Viet Nam's telecommunications sector. Using a literature review approach, the study finds that although a general legal framework for PPP exists, it remains primarily focused on traditional infrastructure rather than technology infrastructure; it lacks mechanisms for sharing technological risks and has yet to provide effective solutions to enhance the leverage of public seed capital in attracting private investment. Based on these findings, the study proposes groups of solutions to mobilize private capital, improve risk-sharing mechanisms, and optimize investment efficiency in national digital infrastructure.

Keywords: Public-private partnership (PPP), 5G/6G infrastructure, digital economy, Viet Nam

GIỚI THIỆU

Trong kỷ nguyên số, hạ tầng viễn thông 5G/6G không còn đơn thuần là công cụ kết nối mà đang dần trở thành hệ điều hành cốt lõi của toàn bộ nền kinh tế. Với khả năng cung cấp tốc độ truyền tải cao, độ trễ thấp và mật độ kết nối vạn vật (IoT) khổng lồ, hạ tầng 5G/6G là điều kiện quan trọng trong thực hiện các mục tiêu chuyển đổi số tại Việt Nam. Tuy nhiên, việc triển khai mạng lưới này đang đối mặt những thách thức về tài chính và kỹ thuật rất lớn. Khác với hệ thống viễn thông trước đây, 5G/6G đòi hỏi mật độ phát sóng dày đặc, chi phí đầu tư hạ tầng lớn, nhưng tốc độ lạc hậu công nghệ lại khá nhanh. Bên cạnh đó, nguồn ngân sách nhà nước cần ưu tiên phân phối cho nhiều mục tiêu an sinh xã hội, vì vậy việc huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân thông qua mô hình hợp tác công - tư (PPP) là một chiến lược quan trọng.

Mặc dù Luật đầu tư theo phương thức PPP (Quốc hội, 2020) đã tạo ra hành lang pháp lý quan trọng, tuy nhiên thực tiễn cho thấy các quy định hiện hành vẫn thiên về tư duy quản lý hạ tầng truyền thống như giao thông, năng lượng, thủy lợi.., chưa thực sự tương thích với tính chất năng động và rủi ro cao của hạ tầng số. Sự thiếu đồng bộ trong quy hoạch liên ngành và cơ chế phân chia lợi ích - rủi ro chưa rõ ràng cũng đang tạo ra những khoảng trống lớn, khiến các nhà đầu tư tư nhân còn chưa mạnh dạn đầu tư vốn vào lĩnh vực này. Do vậy, nghiên cứu tập trung phân tích thực trạng triển khai PPP trong lĩnh vực viễn thông tại Việt Nam, chỉ ra những nút thắt pháp lý và thực tiễn, từ đó đề xuất các kiến nghị chính sách nhằm thúc đẩy sự tham gia mạnh mẽ của khu vực tư nhân vào lộ trình phát triển hạ tầng 5G/6G quốc gia.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PPP TRONG HẠ TẦNG SỐ

Khái niệm và đặc điểm của PPP trong viễn thông

PPP trong viễn thông được hiểu là một hợp đồng giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm phát triển hạ tầng công cộng, trong đó khu vực tư nhân đảm nhận các rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận hành (Idongesit Williams, Morten Falch, 2014).

Ở Việt Nam, PPP là phương thức đầu tư dựa trên cơ sở Nhà nước và tư nhân ký kết và thực hiện hợp đồng trong một khoảng thời gian nhất định, nhằm thu hút vốn đầu tư của tư nhân tham gia các dự án kinh tế - xã hội (Quốc hội, 2020). Hiện nay, PPP là một hình thức hợp tác phổ biến, nhằm mục đích chuyển giao các kỹ năng, công nghệ, kỹ thuật từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác, tạo điều kiện phát triển năng lực sáng tạo của các bên tham gia (Nguyễn Diệu Hương, 2018). Theo Ngân hàng Thế giới (2014), PPP là một hợp đồng dài hạn giữa nhà nước và tư nhân nhằm hợp tác cung cấp dịch vụ, xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng công cộng, trong đó rủi ro, trách nhiệm quản lý thuộc phần lớn do tư nhân phụ trách, tiền công được chi trả dựa vào hiệu suất lao động tạo ra. Như vậy, có thể hiểu PPP trong viễn thông là một hợp đồng thỏa thuận dài hạn giữa giữa 2 bên bao gồm cơ quan nhà nước và đối tác còn lại là tư nhân nhằm thiết kế, xây dựng, góp vốn và vận hành cơ sở hạ tầng viễn thông như mạng băng thông, hạ tầng 5G, cáp quang, vệ tinh, trạm thu phát sóng hoặc cung cấp các dịch vụ viễn thông công cộng. Theo đó, cơ quan nhà nước đóng vai trò quy hoạch, tạo hành lang pháp lý, hỗ trợ vốn mồi hoặc đảm bảo quyền sử dụng đất, không gian thực hiện dự án; còn tư nhân đóng vai trò góp vốn, kỹ thuật, công nghệ, kỹ năng quản lý dự án và chịu trách nhiệm vận hành để thu hồi vốn cho dự án thông qua việc thu phí người sử dụng hoặc thanh toán từ chính phủ

Đặc điểm của PPP trong viễn thông

Rủi ro công nghệ và tốc độ lạc hậu nhanh

Khác với các hạ tầng giao thông hay thủy lợi thường có vòng đời khai thác từ 30-50 năm, thiết bị viễn thông lại có vòng đời ngắn, thường chỉ khoảng 5-10 năm. Thực tế cho thấy, tốc độ thay đổi từ 4G lên 5G và hướng tới lên 6G đang diễn ra nhanh chóng, đòi hỏi vốn đầu tư lớn, tuy nhiên thời gian khấu hao lại ngắn. Điều này gây áp lực lớn lên các nhà đầu tư trong việc tính toán mức thu hồi vốn. Theo Falch và Henten (2010), trong PPP viễn thông, đây là rào cản lớn nhất đối với các nhà đầu tư tư nhân nếu không có cơ chế bảo lãnh hoặc hỗ trợ từ chính phủ.

Tính lan tỏa và hiệu ứng mạng lưới

Giá trị của hạ tầng viễn thông tăng lên tỷ lệ thuận với số lượng người tham gia vào mạng lưới. Chính vì vậy nhà nước thường ưu tiên PPP ở những khu vực vùng sâu, vùng xa để đảm bảo phủ sóng kết nối toàn diện, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế tổng thể thúc đẩy y tế từ xa, giáo dục trực tuyến, nông nghiệp thông minh... Điều này chứng minh việc tạo ra lợi ích xã hội của 5G/6G thường lớn hơn nhiều so với lợi nhuận trực tiếp của nhà đầu tư, do đó Nhà nước rất cần tham gia PPP để có thể đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án viễn thông. Các báo cáo giai đoạn 2014-2020 của Hội đồng 5G - PPP của châu Âu đã chỉ rõ, mỗi Euro đầu tư vào PPP 5G có thể tạo ra hiệu ứng lan tỏa kinh tế trị giá gấp nhiều lần thông qua việc kích thích sáng tạo trong các ngành công nghiệp có liên quan.

Cơ cấu hạ tầng đa lớp

PPP viễn thông thường phân tách rõ ràng 2 lớp hạ tầng là hạ tầng thụ động như cột, hầm hào, cống bể, nguồn điện và hạ tầng chủ động như thiết bị phát sóng, bộ xử lý tín hiệu để tối ưu hóa việc chia sẻ. Theo ITU (2020), việc dùng chung hạ tầng trong PPP giúp giảm tới 40% chi phí triển khai 5G. Theo đó nhà nước đầu tư vào phần hạ tầng thụ động thông qua PPP giúp giảm bớt gánh nặng tài chính ban đầu cho nhà mạng.

Sự phức tạp trong quản lý băng tần và an ninh mạng

Viễn thông là ngành kinh doanh dịch vụ, không có hình thái vật chất cụ thể và liên quan trực tiếp đến an ninh quốc gia. Điều này tạo ra các ràng buộc đặc thù trong hợp đồng PPP. Vì vậy, quyền tiếp cận băng tần (tài nguyên quốc gia) thường được coi là phần góp vốn hoặc điều kiện ưu đãi của chính phủ trong triển khai PPP. Katz và Callorda (2018) chỉ ra rằng, sự thành công của PPP viễn thông phụ thuộc nhiều vào khung chính sách về quyền sử dụng phổ tần và bảo mật dữ liệu - điều mà các dự án hạ tầng như đường bộ không gặp phải.

THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG 5G/6G VÀ KHUNG PHÁP LÝ PPP TẠI VIỆT NAM

Trong giai đoạn 2024-2025, Việt Nam đã chuyển dịch mạnh mẽ từ thử nghiệm kỹ thuật sang thương mại hóa diện rộng hạ tầng 5G. Cụ thể, năm 2024 Bộ Thông tin và Truyền thông (nay là Bộ Khoa học và Công nghệ) đã hoàn thành đấu giá các khối băng tần vàng B1: 2500-2600 MHz và C2: 3700-3800 MHz cho các nhà mạng lớn như Viettel và VNPT với giá trị hàng nghìn tỷ đồng. Đây là minh chứng rõ nét cho sự cam kết đầu tư hạ tầng viễn thông thế hệ mới của các doanh nghiệp trụ cột.

Hiện nay, Luật PPP (Quốc hội, 2020) đã chính thức đưa hạ tầng công nghệ thông tin vào danh mục các lĩnh vực được phép áp dụng phương thức PPP. Đặc biệt, Luật Viễn thông (Quốc hội, 2023) đã bổ sung các quy định về dùng chung hạ tầng kỹ thuật liên ngành, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện các dự án PPP về hạ tầng thụ động như cột ăng ten, hầm hào kỹ thuật tích hợp trong các công trình giao thông, đô thị. Chính phủ (2025). Chiến lược hạ tầng số đến năm 2025 và định hướng đến năm 2030 (Thủ tướng Chính phủ, 2024) đặt mục tiêu mạng 5G phải phủ sóng 100% các tỉnh, thành phố và khu công nghiệp trọng điểm vào năm 2025. Về 6G, Việt Nam đã sớm thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia về nghiên cứu 6G từ năm 2022, chủ động tham gia vào quá trình tiêu chuẩn hóa toàn cầu tại Liên minh Viễn thông Quốc tế (ITU). Nghị định số 180/2025/NĐ-CP (Chính phủ 2025) cũng đã quy định về cơ chế, chính sách PPP trong lĩnh vực phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Điều này cho thấy tầm nhìn chiến lược của Việt Nam trong việc thúc đẩy PPP nhằm đi tắt đón đầu trong phát triển công nghệ, đặc biệt là hạ tầng công nghệ 5G/6G.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, thực tiễn triển khai PPP trong lĩnh vực hạ tầng 5G/6G hiện nay đã và đang đối mặt với nhiều rào cản nội tại. Cụ thể, Luật PPP vẫn mang nặng tư duy hạ tầng giao thông, hạ tầng cứng, chưa thực sự tương thích với hạ tầng mềm, đặc thù của hạ tầng viễn thông vốn có tốc độ lạc hậu công nghệ nhanh và chi phí vận hành lớn. Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2023) về kinh tế số Việt Nam cũng nhấn mạnh sự thiếu hụt các cơ chế bảo lãnh doanh thu tối thiểu và cơ chế chia sẻ rủi ro công nghệ. Việc bóc tách lợi ích kinh tế trực tiếp từ hạ tầng dùng chung giữa Nhà nước và nhiều nhà mạng tham gia vẫn chưa có công thức định lượng cụ thể, khiến các nhà đầu tư tư nhân vẫn giữ thái độ e dè khi tham gia đầu tư.

GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY PPP TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG 5G/6G TẠI VIỆT NAM

Để thúc đẩy PPP trong phát triển hạ tầng 5G/6G tại Việt Nam, cần một hệ thống giải pháp đồng bộ, cụ thể:

Thứ nhất, cải cách khung pháp lý hướng từ hạ tầng cứng sang hạ tầng mềm, hạ tầng công nghệ. Theo đó Luật PPP và các văn bản hướng dẫn cần được điều chỉnh theo đặc thù của viễn thông, cho phép các dự án PPP vô hình như phần mềm, giấy phép băng tần, cơ sở dữ liệu. Hợp đồng PPP được thiết kế linh hoạt, có thể điều chỉnh theo quy mô và công nghệ để thích ứng kịp thời với tốc độ lạc hậu nhanh chóng của thiết bị 5G và sự chuyển dịch sang 6G trong tương lai gần.

Thứ hai, chia sẻ hạ tầng thụ động theo hướng Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cống bể ngầm, cột viễn thông, sau đó tư nhân có nhu cầu sẽ thuê lại để đặt thiết bị phát sóng của mình hoặc Nhà nước đứng ra bảo trợ về quỹ đất, bên thứ ba sẽ xây dựng hạ tầng thụ động, còn các nhà mạng sẽ thuê lại dài hạn để vận hành.

Thứ ba, tăng cường cơ chế hỗ trợ tài chính và vốn mồi để thu hút vốn tư nhân tham gia hợp tác PPP. Tại các khu vực có lợi nhuận thấp như vùng sâu, vùng xa hoặc các vùng sản xuất nông nghiệp công nghệ cao, Nhà nước cần sử dụng Quỹ dịch vụ viễn thông công ích như một nguồn vốn mồi. Theo đó, Nhà nước cần hỗ trợ một phần chi phí vận hành trong những năm đầu tiên để hỗ trợ doanh nghiệp tư nhân trong việc triển khai hạ tầng 5G tại nông thôn, phục vụ mục tiêu chuyển đổi số toàn diện cho nông nghiệp, thúc đẩy kinh tế nông thôn.

Thứ tư, tiến hành đấu giá băng tần gắn liền với nghĩa vụ đầu tư PPP. Đây thực chất là một cơ chế đổi nguồn lực lấy hạ tầng hoặc khấu trừ nghĩa vụ tài chính bằng giá trị đầu tư xã hội. Theo đó, khi đấu thấu gói bằng tần, tư nhân sẽ cam kết đầu tư hệ thống truyền dẫn và trạm phát sóng dùng chung cho toàn bộ người dân ở một khu vực nhất định tương ứng với một khoản phí; khoản phí này sẽ được trừ vào giá trị đấu thầu khi nộp ngân sách nhà nước.

Thứ năm, thiết lập cơ chế quản trị rủi ro công nghệ chung. Trong hợp đồng PPP, Nhà nước có thể bảo lãnh một phần rủi ro trong trường hợp hạ tầng 5G vừa đầu tư bị thay thế hoàn toàn bởi 6G sớm hơn dự kiến. Điều này tạo tâm lý an tâm cho các nhà đầu tư tư nhân khi đầu tư vào các dự án hạ tầng công nghệ cao.

(*) Bài nghiên cứu này là một phần của sản phẩm đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường - Mã đề tài: ĐT26/25-26

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2025). Nghị định số 180/2025/NĐ-CP quy định về cơ chế, chính sách hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số.

2. European Commission (2016). 5G for Europe: An Action Plan.

3. Falch, M., & Henten, A. (2010). Public private partnerships as a tool for stimulating investments in broadband. Telecommunications Policy, 34(9), 496-504. DOI:10.1016/j.telpol.2010.07.010

4. Idongesit Williams, Morten Falch (2014). PPPs and Future Broadband Infrastructure Development. https://www.researchgate.net/publication/262914902_PPPs_and_Future_Broadband_Infrastructure_Development

5. International Telecommunication Union (ITU) (2020). Economic impact of broadband in LDCs, LLDCs and SIDS.

6. Katz, R., & Callorda, F. (2018). The economic contribution of broadband, digitization and ICT regulation. Geneva: International Telecommunications Union.

7. Nguyễn Diệu Hương (2018). Hợp tác công - tư trong phát triển năng lực sáng tạo và giải quyết các vấn đề phức tạp. Tạp chí Khoa học và công nghệ Việt Nam, số 3 năm 2018, 14-16.

8. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14.

9. Quốc hội (2023). Luật Viễn thông số 24/2023/QH15.

10. Thủ tướng Chính phủ (2024). Quyết định số 1426/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược hạ tầng số đến năm 2025 và định hướng đến năm 2030.

11. World Bank (2023). Digital Progress and Trends Report: The Case of Vietnam's Infrastructure.

12. World Bank Institute (2014). Public-private partnerships: reference guide version 2.0.